Utlåtande om utkastet till regeringens proposition till riksdagen med förslag till Ålands självstyrelselag

Till justitieministeriet

Referens: VN/35482/2024

Utlåtande om utkastet till regeringens proposition till riksdagen med förslag till Ålands självstyrelselag

1. Justitieministeriet har begärt ett utlåtande över det utkast till regeringens proposition till riksdagen med förslag till ny självstyrelselag för Åland som ingår i Självstyrelselagsarbetsgruppens 2025 betänkande. Högsta domstolen anför som sitt utlåtande följande.

Lagstiftningskontrollen

2. Enligt den gällande självstyrelselagen för Åland hör det till högsta domstolens uppgifter att avge utlåtanden till republikens president om landskapslagar som antagits av Ålands lagting. Enligt propositionsutkastet ska utlåtanden som gäller lagstiftningskontrollen i fortsättningen avges gemensamt av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Utlåtandena ska utarbetas i en sammansättning med tre ledamöter från högsta domstolen och två från högsta förvaltningsdomstolen jämte en föredragande som står i tjänsteförhållande till högsta domstolen. Högsta domstolen tillstyrker förslaget.

3. Grunderna för republikens presidents vetorätt ska enligt lagförslagets 33 § regleras på motsvarande sätt som i den gällande självstyrelselagen. I 31 § 3 mom. i lagförslaget ingår emellertid nya bestämmelser om grundlagens och Europeiska unionens rätts betydelse vid lagstiftningskontrollen.

4. Enligt den första meningen i den nämnda bestämmelsen ska det vid kontrollen av lagtingslagens förhållande till grundlagen beaktas att det hör till lagtinget att inom området för dess lagstiftningsbehörighet utfärda bestämmelser som behövs för att iaktta grundlagen samt för att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. I motiveringen till propositionsutkastet beskrivs bestämmelsen som ett förtydligande som inte förändrar det faktum att stiftande och ändring av grundlag hör till rikets exklusiva behörighet. Högsta domstolen konstaterar att bestämmelsen inte avviker från det sätt på vilket förhållandet mellan grundlagen och de landskapslagar som antagits av lagtinget har uppfattats i högsta domstolens etablerade utlåtandepraxis. Eftersom frågan om grundlagens betydelse vid lagstiftningskontrollen enligt högsta domstolens uppfattning inte är rättsligt oklar, anser högsta domstolen inte att den föreslagna bestämmelsen är nödvändig. Då den emellertid inte skulle innebära någon förändring av rättsläget finns det dock inte rättsliga skäl att motsätta sig att den tas in i lagen.

5. Enligt den senare meningen i den nämnda bestämmelsen ska det i lagstiftningskontrollen vidare beaktas att det hör till lagtinget att fullgöra de skyldigheter som följer av Europeiska unionens fördrag till den del fullgörandet hör till lagtingets lagstiftningsbehörighet. Av motiveringen till propositionsutkastet framgår att bestämmelsen syftar till att förändra det rättsläge som har utvecklats genom den etablerade tolkningspraxisen vid lagstiftningskontrollen. Avsikten är att ändra kriterierna för lagstiftningskontrollen så att kontrollen inte längre omfattar lagtingslagens förhållande till unionsrätten och att republikens presidents vetorätt inte längre ska innefatta en kontroll av att genomförandet av unionsrätten är korrekt i lagtingslagarna.

6. Det ovan beskrivna syftet med den föreslagna bestämmelsen riskerar emellertid att i viss mån fördunklas av att det i motiveringen till propositionsutkastet anges att Finlands, inklusive Ålands medlemskap i Europeiska unionen innehåller en dimension som enligt självstyrelselagens terminologi gäller förhållandet till utländska makter. Enligt motiveringen skulle republikens presidents vetorätt, trots den föreslagna nya bestämmelsen, kunna utövas i en situation där en lagtingslag skulle innebära ett synnerligen allvarligt åsidosättande av medlemsstaten Finlands skyldigheter i Europeiska unionen, eftersom förhållandet till utländska makter är riksbehörighet. Denna möjlighet beskrivs i motiveringen som en reservventil för någon extrem och exceptionell situation, som skulle innebära att medlemsstaten Finland agerar i strid med medlemskapet i EU. Att vetorätten även i fortsättningen skulle omfatta de fall där en förmodad överträdelse av unionsrätten skulle inverka menligt på rikets relationer till främmande makter motiverar ett förfarande där såväl justitieministeriet som Delegationen för Ålandsärenden och de högsta domstolarna i sina utlåtanden kan göra republikens president uppmärksam på sådana eventuella brister i lagtingslagstiftningen beträffande dess förhållande till unionsrätten som framkommit i lagstiftningskontrollen.

7. Högsta domstolen konstaterar att frågan om i vilken omfattning lagtingslagarnas förenlighet med unionsrätten ska prövas vid lagstiftningskontrollen i sista hand hör till lagstiftarens prövningsmarginal. En begränsning av lagstiftningskontrollens omfattning på det föreslagna sättet påverkar inte det att en eventuell konflikt eller brist i en lagtingslag i förhållande till de krav som följer av unionsrätten även i fortsättningen kan bli föremål för domstolsprövning i enskilda rättstvister. Enskilda som genom Ålands lagstiftning inte tillförsäkras de rättigheter som de har enligt unionsrätten har således möjlighet att få rättsskydd i sista hand med stöd av principerna om unionsrättens företräde, unionsrättens direkta effekt och medlemsstatens skadeståndsansvar vid överträdelser av unionsrätten. Med tanke på förhållandet mellan den finska staten och Åland är bestämmelserna i lagförslagets 83 § om Ålands nationella ansvar av central betydelse.

8. Om den föreslagna bestämmelsen tas in i självstyrelselagen med den ovan redovisade motiveringen som beskriver dess syfte, kommer det även i fortsättningen vid lagstiftningskontrollen att behöva göras en bedömning från fall till fall av huruvida en konflikt mellan en lagtingslag och unionsrätten innebär en så väsentlig avvikelse från de skyldigheter som Finland har som medlemsstat att det är fråga om en situation som rör Finlands förhållande till utländska makter. Denna bedömning är i princip likadan som den som redan i dag görs vid lagstiftningskontrollen, där man enligt etablerad praxis bedömer om den upptäckta konflikten innebär en uppenbar avvikelse från de krav som följer av unionsrätten. Mot bakgrund av motiveringen till propositionsutkastet är avsikten att tröskeln för att utöva vetorätten på denna grund ska vara högre än för närvarande. Hur hög tröskeln i slutändan kommer att vara blir ytterst en fråga som republikens president har att avgöra när beslut fattas om utövandet av vetorätten.

Lösning av behörighetstvister

9. Om det uppstår meningsskiljaktighet angående en åländsk eller en riksmyndighets behörighet att vidta en viss förvaltningsåtgärd, kan enligt lagförslagets 52 § Ålands regering eller riksmyndigheten hänskjuta frågan till Delegationen för Ålandsärenden för avgörande. Om en part inte nöjer sig med Delegationens beslut, kan parten inom 30 dagar från det att den fått del av beslutet föra saken till högsta domstolen för avgörande. Förslaget motsvarar i övrigt den gällande regleringen, men högsta domstolen skulle i fortsättningen fungera som besvärsinstans i behörighetstvister. Högsta domstolen tillstyrker förslaget.

Lagstiftningsbehörigheten i fråga om grundlagen

10. Högsta domstolen anser att detta ställningstagande av grundlagsutskottet fortfarande är aktuellt och att det även är tillämpligt på det nu föreslagna tillägget, även om dess ordalydelse avviker från den formulering som föreslogs i regeringens proposition år 1990.

11. Enligt 26 § 1 punkten i den föreslagna lagen omfattar riksdagens lagstiftningsbehörighet Åland i fråga om stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag, med beaktande av vad som föreskrivs i 98 § i den föreslagna lagen. Bestämmelsen motsvarar den gällande självstyrelselagen med undantag för det föreslagna tillägget, enligt vilket hänsyn ska tas till lagens 98 § när omfattningen av riksdagens lagstiftningsbehörighet i fråga om grundlagen bedöms. I den i bestämmelsen nämnda 98 § regleras hur självstyrelselagen får ändras. I motiveringen till lagförslaget beskrivs tillägget som ett förtydligande vars syfte är att det inte i framtiden ska finnas en risk för att ändringar av grundlagen eller praxis vid tolkningen av grundlagen leder till att området för lagtingets materiella lagstiftningsbehörighet beskärs på ett sätt som står i strid med de förutsättningar enligt vilka det är möjligt att ändra självstyrelselagen eller göra avvikelser från den.

12. Högsta domstolen anser att det föreslagna tillägget till bestämmelsen är onödigt och att dess betydelse i framtiden kan ge upphov till rättslig oklarhet. Förslaget sammanblandar två skilda frågor: å ena sidan lagstiftningsbehörigheten i fråga om grundlagen, som otvetydigt tillkommer enbart riksdagen, och å andra sidan behörigheten att föreskriva om ändring eller upphävande av självstyrelselagen eller om avvikelser från den, som otvetydigt förutsätter överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget. Högsta domstolen konstaterar att 98 § självstyrelselagen redan i sig ger ett starkt skydd mot att självstyrelselagen ändras eller att avvikelser görs från den utan lagtingets samtycke. Skyddet omfattar även sådana bestämmelser i självstyrelselagen som innebär undantag från grundlagen i fråga om Åland. Skyddets existens förutsätter inte att den föreslagna hänvisningen tas in i 26 § 1 punkten.

13. I regeringens proposition som ledde till stiftandet av den nu gällande självstyrelselagen (RP 73/1990 rd) föreslogs en begränsning med likadant syfte i motsvarande bestämmelse: ”dock så att lagtingets behörighet inte härigenom kan inskränkas, om inte lagtinget har samtyckt till detta i den ordning som stadgas i 69 §.” Grundlagsutskottet uttalade följande i sitt betänkande GrUB 15/1990 rd med anledning av propositionen: ”Jämfört med den nuvarande lagen har i paragrafens 1 punkt tagits in en hänvisning till 69 §. I motiveringen karaktäriseras detta som ett förtydligande. Enligt utskottets åsikt gör tillägget snarare saken oklarare. Tillägget skulle uppenbarligen täcka till exempel det fallet att man inför ett grundrättsstadgande som generellt begränsar behörigheten för organ inom den offentliga makten, också för lagtinget. Det nya hänvisningsstadgandet kunde sålunda på ett oberäkneligt sätt kringskära riksdagens kompetens att stifta grundlagar för riket. Å andra sidan räcker 69 § i förslaget till självstyrelselag och 17 § i jordförvärvslagen till med tanke på de orsaker som ligger bakom förslaget. Utskottet har därför uteslutit hänvisningsstadgandet.”