Utlåtande om tre landskapslagar som gäller utsläppshandel
Diarienummer:
KKO-HD/787/2026
Givet:
25.9.2026
Till republikens president
Hänvisning: Justitieministeriets brev 12.8.2026 gällande ärendena nr VN/20354/2026 och VN/20355/2026
Ärende: Ålands lagtings beslut 17.6.2026 om antagande av följande landskapslagar:
- landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om utsläppshandel
- landskapslag om tillämpning av lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen
- landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om Ålands energimyndighet
Utlåtande
Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och anför som sitt utlåtande följande.
Allmänt
Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om utsläppshandel, en landskapslag om tillämpning av lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen och en landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om Ålands energimyndighet.
Syftet med landskapslagstiftningen är att på Åland genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem (nedan utsläppshandelsdirektivet). Genom det reviderade direktivet har sjötransporter införlivats i Europeiska unionens utsläppshandelssystem och en ny utsläppshandel som gäller bränsledistribution har inrättats inom unionen.
Lagtingets beslut avser två s.k. blankettlagar. Genom landskapslagen om ändring av landskapslagen (2009:31) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om utsläppshandel (nedan landskapslagen om ändring av blankettlagen om utsläppshandel) görs lagen om användning av Kyotomekanismerna (FFS 109/2007) och lagen om utsläppshandel (FFS 1270/2023) tillämpliga på Åland med i blankettlagen angivna avvikelser. Landskapslagen om tillämpning av lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen (nedan blankettlagen om handel med utsläppsrätter för bränsle) gör i sin tur lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen (FFS 1066/2024) tillämplig på Åland med i blankettlagen angivna avvikelser. Ändringen av landskapslagen om Ålands energimyndighet är en till blankettlagarna anknuten teknisk lagändring.
I utsläppshandelsdirektivet föreskrivs bland annat om auktioneringen av utsläppsrätter och om användningen av intäkterna från auktioneringen. Närmare bestämmelser om auktionsförfarandet finns i kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/2830 av den 17 oktober 2023 om komplettering av utsläppshandelsdirektivet genom fastställande av regler om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser (nedan auktionsförordningen). Enligt artikel 22 i auktionsförordningen, sådan den löd fram till och med ikraftträdandet av kommissionens delegerade förordning (EU) 2026/787, 16.6.2026, ska varje medlemsstat förordna en auktionsförrättare. Ingen medlemsstat får auktionera ut utsläppsrätter utan att förordna en auktionsförrättare. Samma auktionsförrättare får förordnas av mer än en medlemsstat.
Enligt 44 § rikets lag om utsläppshandel ska Finlands andel av det totala antal utsläppsrätter som ska auktioneras ut auktioneras ut på en auktionsplattform som väljs gemensamt av Europeiska kommissionen och medlemsstaterna i Europeiska unionen. Energimyndigheten auktionerar ut Finlands andel av de utsläppsrätter som ska auktioneras ut. Auktionsplattformen svarar för att ordna auktionerna. Bestämmelser om genomförande av auktioner och om fysiska och juridiska personers rätt att lägga bud finns i auktionsförordningen. Energimyndigheten tar emot Finlands auktionsintäkter och redovisar intäkterna till staten. Motsvarande bestämmelser om Energimyndighetens uppgifter finns i 19 § rikets lag om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen.
Auktionsförordningen har ändrats genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2026/787 av den 8 april 2026. I den reviderade förordningen möjliggörs det för medlemsstater att utse fler än en auktionsförrättare. Enligt första meningen i artikel 22 i den reviderade auktionsförordningen ska varje medlemsstat förordna minst en auktionsförrättare. I övrigt har artikel 22 inte ändrats.
I blankettlagen om utsläppshandel har det genom lagtingets beslut intagits nya bestämmelser om auktionering av utsläppsrätter på Åland. Enligt 3 § 2 mom. landskapslagen om ändring av blankettlagen om utsläppshandel är Ålands energimyndighet en sådan auktionsförrättare som avses i auktionsförordningen. Enligt paragrafens 3 mom. auktionerar Ålands energimyndighet ut Ålands andel av den totala andel utsläppsrätter Finland tilldelats med stöd av lagen om utsläppshandel och utsläppshandelsdirektivet. Enligt detaljmotiveringen till paragrafen bör Ålands andel fastställas utgående från bestämmelserna i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen och genom samråd med riksmyndigheterna (se lagförslag nr 12a/2023-2024 och 24a/2024-2025 s. 7). Vidare är det enligt 3 § 4 mom. landskapslagen med avvikelse från 44 § lagen om utsläppshandel Ålands energimyndighet som tar emot Ålands auktionsintäkter och redovisar intäkterna till Ålands landskapsregering. I övrigt sker auktioneringen på det sätt som anges i 44 § i rikets lag. Motsvarande bestämmelser gällande Ålands energimyndighet som auktionsförrättare samt Ålands andel av utsläppsrätterna och auktionsintäkterna finns i 2 § 2–4 mom. blankettlagen om handel med utsläppsrätter för bränsle.
Bedömning av landskapets lagstiftningsbehörighet
När åtgärder vidtas i Finland med anledning av beslut som har fattats inom Europeiska unionen är lagstiftningsbehörigheten och behörigheten i förvaltningsärenden enligt 59 b § 1 mom. självstyrelselagen fördelad mellan landskapet och riket på det sätt som följer av nämnda lag.
Regleringen i den föreliggande landskapslagstiftningen hänför sig till ett flertal lagstiftningsområden. Högsta domstolen har i sitt utlåtande 19.5.2009 (OH 2009/46) gällande antagandet av blankettlagen om utsläppshandel samt i sitt utlåtande 29.6.2005 (OH 2005/61) gällande antagandet av den tidigare blankettlagen om utsläppshandel (ÅFS 60/2005) konstaterat att föremålet för regleringen i landskapslagen hänför sig till ett flertal lagstiftningsområden av vilka de mest centrala är skyddet av miljön och näringsverksamhet. Enligt 18 § 10 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om natur- och miljövård och enligt 22 punkten i fråga om näringsverksamhet med vissa undantag som det inte nu är fråga om. Dessutom gäller landskapslagen landskapets myndigheter. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och de myndigheter och inrättningar som lyder under den. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. självstyrelselagen.
Till skillnad från den landskapslagstiftning om utsläppshandel som tidigare varit föremål för högsta domstolens granskning i ovannämnda utlåtanden, omfattar den nu antagna lagstiftningen även utsläppshandeln för sjötransporter samt handeln med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen. Eftersom syftet med utvidgningen av utsläppshandeln till dessa sektorer enligt utsläppshandelsdirektivet har varit att minska växthusgasutsläppen och försäkra sig om att sektorerna bidrar till unionens höjda klimatmål, anser högsta domstolen att även de nu antagna landskapslagarna främst hänför sig till de lagstiftningsområden som nämns ovan. Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.
Bestämmelserna om Ålands energimyndighet som auktionsförrättare
Enligt 23 och 30 § självstyrelselagen följer förvaltningsbehörigheten lagstiftningsbehörigheten, om undantag för detta inte för någon förvaltningsuppgifts del anges i självstyrelselagen. Detta innebär att om landskapet har rätt att lagstifta om en viss angelägenhet, ansvarar det enligt huvudregeln även för förvaltningen av uppgifterna. I sådana angelägenheter har landskapet även rätt att utse den behöriga förvaltningsmyndigheten eller de behöriga förvaltningsmyndigheterna, om inte annat följer av unionslagstiftningen på det sätt som avses i 59 b § 3 mom. självstyrelselagen.
I 59 b § 3 mom. självstyrelselagen finns en särskild bestämmelse som gäller utseendet av en förvaltningsmyndighet. Får medlemsstaterna enligt gemenskapsrätten i något fall där både landskapet och riket har behörighet utse endast en förvaltningsmyndighet, utser riket enligt bestämmelsen denna myndighet.
Enligt 18 § 3 punkten lagen om utsläppshandel och 7 § 2 mom. 2 punkten lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen har Energimyndigheten till uppgift att vara i artikel 22 i auktionsförordningen avsedd auktionsförrättare i Finland. Då de nämnda rikslagarna stiftades kunde en medlemsstat enligt artikel 22 i auktionsförordningen förordna endast en auktionsförrättare. Då var det alltså fråga om en sådan situation som avses i 59 b § 3 mom. självstyrelselagen.
Därefter har artikel 22 i auktionsförordningen ändrats genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2026/787. Enligt den nya bestämmelsen ska varje medlemsstat förordna minst en auktionsförrättare. Unionens lagstiftning utgör således inte längre något rättsligt hinder för att det för Finlands del förordnas flera auktionsförrättare, och bestämmelsen i 59 b § 3 mom. självstyrelselagen är därför inte längre tillämplig.
Landskapet har således, enligt huvudregeln i 59 b § 1 mom. självstyrelselagen, behörighet att lagstifta om förordnandet av en auktionsförrättare. Trots att situationen nu avviker från den situation som rådde när rikets lagar som gäller handel med utsläppsrätter stiftades förutsätter detta inte att rikslagstiftningen först ändras till denna del. Inte heller skulle det vara förenligt med självstyrelselagens system att förutsätta att landskapet når en överenskommelse med riket om att landskapet kan utse en egen förvaltningsmyndighet på ett område som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.
Bestämmelserna om auktioneringen av Ålands andel av utsläppsrätterna
Enligt landskapslagarnas bestämmelser ska Ålands energimyndighet auktionera ut Ålands andel av den totala andel utsläppsrätter som Finland tilldelats. I lagarna har det inte tagits in några bestämmelser om hur Ålands andel ska fastställas. I förarbetena har det hänvisats till att detta är avsett att ske på det sätt som avses i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen.
Högsta domstolen konstaterar att tillämpningen av landskapslagarna till denna del kommer att förutsätta att en del av den totala mängd utsläppsrätter som Finland tilldelats fördelas på Åland. Såvitt känt har man tills vidare inte överenskommit eller beslutat om någon sådan fördelning mellan riket och Åland efter att de nya rikslagarna som gäller handel med utsläppsrätter stiftades. Högsta domstolen anser emellertid att detta inte utgör något hinder för att landskapet redan i detta skede utövar sin lagstiftningsbehörighet på området och att de nu aktuella bestämmelserna träder i kraft. Fördelningen av utsläppsrätterna på rikets och Ålands andelar är en åtgärd som utgör en del av verkställigheten av lagstiftningen och inte en förutsättning för att landskapet ska kunna utöva sin lagstiftningsbehörighet inom detta område.
Bestämmelserna om auktionsintäkterna
Enligt landskapslagarnas bestämmelser ska Ålands energimyndighet ta emot Ålands auktionsintäkter och redovisa intäkterna till Ålands landskapsregering. Dessa bestämmelser utgör en avvikelse från 44 § 2 mom. lagen om utsläppshandel och 19 § 2 mom. lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen. Enligt nämnda bestämmelser i rikslagstiftningen är det Energimyndigheten som tar emot Finlands auktionsintäkter och redovisar intäkterna till staten.
Högsta domstolen konstaterar att självstyrelselagen inte direkt reglerar frågan om intäkter som bygger på unionslagstiftning. Högsta domstolen anser att frågan ska bedömas utgående från 18 § 27 punkten och 27 § 42 punkten självstyrelselagen. Det bör alltså avgöras huruvida regleringen om auktionsintäkterna enligt grundsatserna i självstyrelselagen ska hänföras till landskapets eller rikets lagstiftningsbehörighet.
Enligt artikel 10 punkt 3 i utsläppshandelsdirektivet ska auktionsintäkterna användas för syften som berör främst natur- och miljövården. Eftersom landskapet enligt 18 § 10 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet och således som utgångspunkt även förvaltningsbehörighet inom detta område är det befogat att anse att landskapet har lagstiftningsbehörighet även i fråga om auktionsintäkter som härrör från Ålands andel av utsläppsrätterna.
På ovannämnda grunder och med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser högsta domstolen att det inte föreligger skäl till anmärkningar.
Slutsats
Med hänvisning till det ovan sagda finner högsta domstolen att de granskade landskapslagarna faller inom landskapets behörighet och att det inte torde föreligga hinder för att landskapslagarna träder i kraft.
Ordförande Tuomo Antila
Föredragande Mikaela Lind
I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Tuomo Antila, Lena Engstrand (skiljaktig), Mika Ilveskero, Tuija Turpeinen (skiljaktig) och Heli Melander. Föredragande har varit Mikaela Lind (betänkande).
Föredragandens betänkande och de skiljaktiga ledamöternas yttranden
Referendarierådet Lind lade fram ett betänkande som avseende rubrikerna ”Allmänt” och ”Bedömning av landskapets lagstiftningsbehörighet” motsvarar högsta domstolens utlåtande. Därefter var betänkandets innehåll följande:
Enligt huvudregeln i 23 § självstyrelselagen ankommer förvaltningen i angelägenheter som har hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet på självstyrelsemyndigheterna. Utgångspunkten är således att landskapet har rätt att utse de behöriga förvaltningsmyndigheterna i frågor som gäller utsläppshandeln. Med beaktande av att en medlemsstat enligt artikel 22 i auktionsförordningen numera kan ha flera auktionsförrättare, föreligger det i sig inte hinder för att Ålands energimyndighet skulle kunna fungera som auktionsförrättare med uppgift att auktionera ut en viss, dvs. Ålands andel av den totala andel utsläppsrätter som Finland tilldelats. I ärenden som gäller genomförande av beslut som har fattats inom Europeiska unionen bör dock även bestämmelserna i 59 b § självstyrelselagen beaktas. Frågan om behörigheten att förordna en ny auktionsförrättare bör avgöras med beaktande av bestämmelserna i 2 mom. i nämnda paragraf (se även RP 315/2010 rd s. 13).
Enligt 59 b § 2 mom. självstyrelselagen ska lanskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna samråda, om de åtgärder de kommer att vidta är beroende av varandra. Om endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet enligt självstyrelselagen, fattas beslutet om åtgärden av riksmyndigheten. Beslutet ska fattas efter samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. Är landskapsmyndigheten och riksmyndigheten inte överens om vilka åtgärder som bör vidtas i en fråga som avses i detta moment, kan en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.
Högsta domstolen har i avgörandet HD 2017:47 tagit ställning till det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik och fördelningen av beslutsfattandet mellan riket och landskapet i anslutning till den. Högsta domstolen har konstaterat att medlemsstaten Finland tilldelas fiskekvoter oberoende av hur kompetensen beträffande regleringen av fiske är delad inom Finland mellan riket och landskapet och det är således Finland som bär ansvaret för kvoterna i förhållande till Europeiska unionen. Finland ansvarar även för att det finns ett EU-rättsligt hållbart system för användningen av kvoterna. Eftersom Finland som medlemsstat tilldelas bara en gemensam fiskekvot får det inte finnas flera beslut om hur fördelningen av kvoten verkställs som står i strid med varandra och som kan leda till att kvoten överskrids. Självstyrelselagens bestämmelser om fördelningen av lagstiftnings- och förvaltningskompetens strävar till att förhindra att konkurrerande beslut fattas i riket och landskapet (punkterna 12–16). Högsta domstolen har därtill konstaterat att landskapet inte har rätt att agera på ett sätt som skulle leda till att Finland som medlemsstat i Europeiska unionen skulle bryta mot EU-lagstiftningen. Genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken har således förutsatt att Finlands fiskekvoter delas i andelar mellan riket och landskapet med beaktande av bestämmelserna i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen (punkterna 18 och 20).
Det reviderade utsläppshandelsdirektivet och den reviderade auktionsförordningen ställer flera krav på både medlemsstaterna och auktionsförrättarna som förordnats av dem. Som exempel på medlemsstaternas skyldigheter enligt utsläppshandelsdirektivet kan nämnas artikel 10 punkt 4 som förutsätter att medlemsstaterna rapporterar om huruvida reglerna för auktioneringen följts för varje auktion. Auktionsförordningen ställer i sin tur krav på förordnandet av auktionsförrättare, med vilka enligt artikel 3 och 23 i förordningen avses både offentliga och privata enheter som förordnats att auktionera den volym utsläppsrätter som ska auktioneras ut av en medlemsstat samt motta och utbetala auktionsintäkterna. Artikel 22 i auktionsförordningen möjliggör inte enbart att en medlemsstat kan ha flera auktionsförrättare utan även att samma auktionsförrättare kan förordnas av fler än en medlemsstat. I artikel 32 i auktionsförordningen samt i skälen till den ursprungliga förordningen (EU) 2023/2830 (punkterna 24–25) och i motiveringarna till den tidigare gällande rikslagen om utsläppshandel (RP 315/2010 rd s. 47) poängteras vikten av att medlemsstaterna på förhand gör en bedömning av potentiella privata eller offentliga auktionsförrättarkandidater för att minska risken för intressekonflikter och marknadsmissbruk. Medlemsstaterna är även skyldiga att försäkra sig om att avtal mellan medlemsstaterna och deras auktionsförrättare är förenliga med avtal mellan auktionsförrättaren och auktionsplattformen.
I förhållande till Europeiska unionen ansvarar Finland som medlemsstat för att de krav som unionens lagstiftning ställer på förordnandet av auktionsförrättare och på auktioneringen av Finlands andel av utsläppsrätter efterföljs. De ovan nämnda bestämmelserna och motiveringarna i förarbetena innebär därför att landskapet inte självständigt utan medverkan av riket kan fatta beslut om förordnandet av en ny auktionsförrättare för Finland. Högsta domstolen torde därför konstatera att förordnandet av skilda auktionsförrättare för riket och landskapet utgör åtgärder som är beroende av varandra. Innan landskapet kan förordna en egen auktionsförrättare, bör således landskapet och riket samråda om de åtgärder som kommer att vidtas i enlighet med 59 b § 2 mom. självstyrelselagen.
Eftersom det enligt vad som framgår av lagberedningen inte finns en överenskommelse mellan landskapet och riket om en ny auktionsförrättare i Finland finns det inte förutsättningar för landskapet att i detta skede förordna att Ålands energimyndighet är en sådan auktionsförrättare som avses i auktionsförordningen. Högsta domstolen torde därmed såsom sitt utlåtande anföra att det föreligger en uppbenbar konflikt mellan den unionsrättsliga lagstiftningen och 3 § 2 mom. landskapslagen om ändring av blankettlagen om utsläppshandel samt 2 § 2 mom. blankettlagen om handel med utsläppsrätter för bränsle och att dessa bestämmelser därmed bör förordnas att förfalla. Eftersom 3 och 4 mom. i nämnda paragrafer utgår från att Ålands energimyndighet är en auktionsförrättare torde högsta domstolen anföra att även dessa bestämmelser bör förordnas att förfalla.
De granskade landskapslagarna faller till övriga delar inom landskapets behörighet och det torde inte finnas hinder för att landskapslagarna till övriga delar träder i kraft.
Justitierådet Turpeinen: Jag godkänner betänkandet.
Justitierådet Engstrand: Jag är av samma åsikt som justitierådet Turpeinen.