Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 7.6.2023 om an­ta­gan­de av en land­skaps­lag om änd­ring av lag­tings­ord­ning­en för Åland samt tre and­ra land­skaps­la­gar

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 29.6.2023 gällande ärendet nr VN/19489/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 7.6.2023 om antagande av följande landskapslagar

1. landskapslag om ändring av lagtingsordningen för Åland
2. landskapslag om ändring av landskapslagen om arvode för medlem av Ålands landskapsregering
3. landskapslag om ändring av landskapslagen om pensionsskydd för ledamöter av lagtinget och
   landskapsregeringen
4. landskapslag om ändring av landskapslagen om lagtingsledamöternas arvoden och kostnadsersättningar

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om ändring av lagtingsordningen för Åland beträffande lagtingets organisation, arbetsformer och ledamöternas ställning, samt tre andra landskapslagar, som gäller arvoden och pensionsskydd för ledamöter av lagtinget och landskapsregeringen samt lagtingsledamöternas kostnadsersättningar.

Högsta domstolen har tidigare granskat lagtingsordningen för Åland (utlåtande OH 2011/182) i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen. I sitt utlåtande ansåg Högsta domstolen att lagtingsordningen kunde träda i kraft förutom en bestämmelse, som det inte är fråga om nu, som förordnades att förfalla.

Lagstiftningsbehörigheten

Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter samt landskapsregeringen.

Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Enligt 12a § 1 mom. landskapslagen om ändring av lagtingsordningen för Åland ska rikets lag om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (FFS 459/2015), inkomstskattelag (FFS 1535/1992) och strafflagen (FFS 39/1889) med i samma landskapslag angivna undantag tillämpas på lagtingets
ledamöter på motsvarande sätt som de tillämpas på riksdagens ledamöter. Således gäller 12a § 1 mom. landskapslagen alltså tillämpligheten av vissa riksbestämmelser och fråga är till denna del om s.k. blankettlagstiftning.

Enligt 27 § 11 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet beträffande försäkringsavtal och enligt 27 § 21 punkten i fråga om arbetsrätt med undantag av tjänstekollektivavtal för landskapets och kommunernas anställda och med beaktande av vad som stadgas i 29 § 1 mom. 6 punkten och 29 § 2 mom. Enligt 27 § 22 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i 18 § 25 punkten. Enligt 27 § 36 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter med de undantag som nämns i 18 § 5 punkten.

Högsta domstolen konstaterar att den antagna landskapslagen om ändring av lagtingsordningen till denna del gäller lagtingsledamöternas särskilda ställning och frågor med nära anknytning till självstyrelseförvaltningen. Lagtingsledamöternas ställning som medlemmar i landskapets lagstiftande organ hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Därför anser Högsta domstolen att även landskapslagstiftning som gäller lagtingsledamöternas ekonomiska och sociala förmåner samt bestämmelser om skydd i arbetet och straff med hänsyn till deras parlamentariska immunitet och oberoende kan antas med stöd av 18 § 1 punkten självstyrelselagen. Således ger den ifrågavarande bestämmelsen i 12a § landskapslagen om ändring av lagtingsordningen inte anledning till anmärkningar gällande lagstiftningsbehörigheten.

Förhållandet mellan landskapslagstiftning och grundlag

Trots att de angelägenheter som landskapslagen reglerar i sig hör till landskapets lagstiftningskompetens bör vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande landskapslagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Enligt 10 § 3 mom. landskapslagen om ändring av lagtingsordningen för Åland kan lagtinget genom ett beslut som har fattats med minst 20 röster skilja en lagtingsledamot från uppdraget antingen helt eller för en bestämd tid, om ledamoten på ett väsentligt sätt och upprepade gånger försummar att sköta sitt uppdrag som lagtingsledamot eller genom en verkställbar dom har dömts till fängelse för ett uppsåtligt brott eller till straff för valbrott eller den dömde inte är värd det förtroende och den aktning som uppdraget som lagtingsledamot förutsätter.

Avsikten med det tillägg som lyder ”eller den dömde inte är värd det förtroende och den aktning som uppdraget som lagtingsledamot förutsätter” har varit att förtydliga lagtingsordningens bestämmelse om skiljande från uppdraget som lagtingsledamot och inskärpa betydelsen av att ledamöterna ska bete sig så att de är värda det förtroende och den aktning som uppdraget som lagtingsledamot förutsätter (Talmanskonferensens lagförslag nr 3/2022-2023, s. 11).

I 28 § grundlagen finns bestämmelser om avbrott i samt befriande och skiljande från uppdraget som riksdagsledamot. Enligt 28 § 3 mom. kan riksdagen, efter att ha inhämtat ställningstagande av grundlagsutskottet och genom ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna, skilja en riksdagsledamot från uppdraget antingen helt eller för en bestämd tid, om ledamoten på ett väsentligt sätt och upprepade gånger försummar att sköta sitt uppdrag som riksdagsledamot. Om en riksdagsledamot genom en verkställbar dom har dömts till fängelse för ett uppsåtligt brott eller till straff för valbrott, kan riksdagen enligt 28 § 4 mom. pröva om han eller hon fortfarande skall få vara riksdagsledamot. Om brottet visar att den dömde inte är värd det förtroende och den aktning som uppdraget som riksdagsledamot förutsätter, kan riksdagen, efter att ha inhämtat ställningstagande av grundlagsutskottet och genom ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna, förklara att uppdraget som riksdagsledamot har upphört.

Enligt grundlagen ska en riksdagsledamot åtnjuta ett sådant beskydd som är avsett att möjliggöra en så obehindrad skötsel av uppdraget som möjligt och således skydda riksdagsledamotens parlamentariska immunitet och oberoende. Riksdagsledamöternas immunitet skyddas enligt 30 § grundlagen.

Högsta domstolen anser att uppdraget som lagtingsledamot ska skyddas enligt samma grundlagsenliga principer som gäller riksdagsledamöterna. Såsom ovan konstaterats har lagtingsordningens bestämmelser om avbrott i samt befriande och skiljande från uppdraget som lagtingsledamot varit föremål för Högsta domstolens lagstiftningskontroll även tidigare. I sitt utlåtande hade Högsta domstolen inga anmärkningar beträffande de då antagna bestämmelserna.

Högsta domstolen konstaterar, såsom även Ålandsdelegationen har noterat i sitt utlåtande, att tillägget till 10 § 3 mom. landskapslagen om ändring av lagtingsordningen för Åland är oklart. Dels framgår det inte tydligt vad som avses med dom i den nya bestämmelsen om att ”den dömde inte är värd det förtroende och den aktning som uppdraget som lagtingsledamot förutsätter”, dvs. vad lagtingsledamoten har dömts för. Dels verkar användningen av ordet ”eller” i början av den nya bestämmelsen inte binda den vid de redan existerande grunderna ”dömts till fängelse för ett uppsåtligt brott” eller ”till straff för valbrott”. Följaktligen är det på basis av ordalydelsen samt med beaktande även av lagförslagets motiveringar oklart huruvida bestämmelsen ska tillämpas som en självständig grund eller som ett tillägg som förtydligar de existerande grunderna gällande skiljande från uppdraget som lagtingsledamot. Om tillägget tolkas som en självständig grund, är bestämmelsen vag och opreciserad. Högsta domstolen konstaterar att det nu antagna tillägget inte förtydligar bestämmelsen i 10 § 3 mom. lagtingsordningen om skiljandet från uppdraget som lagtingsledamot utan bestämmelsen är oklar.

Enligt 2 § 3 mom. grundlagen skall all utövning av offentlig makt bygga på lag. Bestämmelsen som gäller skiljande från uppdraget som lagtingsledamot är av konstitutionell betydelse. Den nu antagna ordalydelsen kan eventuellt riskera lagtingledamotens immunitet. Eftersom det är fråga om en lagtingsledamots immunitet, förutsätts att kriterierna för hur uppdraget kan upphöra framgår entydigt av landskapslagen ifråga. Då 10 § 3 mom. landskapslagen om ändring av lagtingsordningen för Åland är oklar på det som konstaterats ovan, anser Högsta domstolen att 10 § 3 mom. landskapslagen utgör behörighetsöverskridning. Således bör lagrummet förordnas att förfalla.

Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 10 § 3 mom. landskapslagen om ändring av lagtingsordningen för Åland bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att de granskade landskapslagarna till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagarna till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.