Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 4.12.2013 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om Ålands om­buds­man­na­myn­dig­het samt fyra änd­ring­ar av vis­sa land­skaps­la­gar

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 9.1.2014 gällande ärendena nr 86-90/08/2013

Ålands lagtings beslut 4.12.2013 om antagande av landskapslag

1. om Ålands ombudsmannamyndighet
2. om ändring av 4 och 6 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män
3. om ändring av 10 och 11 § landskapslagen om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland
4. om ändring av 2 e § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård och
5. om ändring av 2 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om patientens ställning och rättigheter

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har antagit en landskapslag om Ålands ombudsmannamyndighet. Lagen förutsätter följdändringar av teknisk natur i fyra andra landskapslagar. Syftet med reformen är att samla alla de funktioner inom landskapets behörighet, vilka till sin natur är av ombudsmannatyp, till en enda administrativ enhet, som ges en rätt fristående ställning i förhållande till landskapsregeringen. Genom detta avser man att uppnå synergetiska fördelar. Lagstiftningen ger anledning att bedöma behörighetsfrågorna dels till den del de avser organiseringen av en ny myndighet och dels till den del regleringen gäller substansfrågor.

Högsta domstolen konstaterar inledningsvis att lagstiftningen inte strävar till att skapa något nytt ombudsmannainstitut med allmän kompetens inom landskapets behörighetsområde. Det är inte heller fråga om att införa en sådan allmän laglighetsövervakning i landskapet, som kunde skapa gränsdragningsproblem och överlappande kompetens i förhållande till den så kallade laglighetskontrollen enligt 10 kap. Finlands grundlag. Både justitiekanslern och justitieombudsmannen utövar laglighetskontroll över domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän också i landskapet. Den ombudsmannaverksamhet det är fråga om i landskapslagen gäller ombudsmannaverksamhet på specifika områden och har sin motsvarighet i riket.

Vad först gäller organisationen förefaller lagstiftningen oproblematisk ur behörighetssynpunkt. Enligt 18 § 1, 2 och 4 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar som lyder under den, om landskapets tjänstemän, tjänstekollektivavtal för landskapets anställda samt om bland annat kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare. Inom nämnda ramar kan landskapet även skapa nya myndigheter.

Enligt den inledande bestämmelsen i landskapslagen är Ålands ombudsmannamyndighet en oberoende myndighet som administrativt är underställd landskapsregeringen. Myndighetens oberoende i förhållande till landskapsregeringen syftar på det sätt myndigheten ska sköta sina uppgifter. Många av uppgifterna leder till att myndigheten kan komma att stå som motpart till landskapsregeringen. Detta oberoende innebär emellertid inte att lagtinget genom att skapa den nya myndigheten skulle överträda de ramar inom vilka landskapet kan organisera sin förvaltning. Den omständigheten att tjänster och personal vid diskrimineringsombudsmannen, kansliavdelningen samt social- och miljöavdelningen vid Ålands landskapsregering genom lagstiftningen överförs till ombudsmannamyndigheten är en angelägenhet som faller inom landskapets behörighet.

Vad sedan gäller de uppgifter som anförtros ombudsmannamyndigheten konstaterar Högsta domstolen att myndigheten ska verka för att trygga och främja den enskildes rätt till likabehandling, barns ställning och rättigheter, klienters ställning och rättigheter inom socialvården samt patienters ställning och rättigheter inom hälso- och sjukvården. Också uppgifter som hänför sig till konsumentrådgivning överförs till ombudsmannamyndigheten.

Landskapet har lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 9, 12, 13, 14, 22 och 23 punkten i fråga om hyra, hälso- och sjukvård, socialvård, undervisning, näringsverksamhet och främjande av sysselsättningen, vilka områden täcker en väsentlig del av ombudsmannamyndighetens uppgifter.

Den av ombudsmannamyndighetens uppgifter som nämns i 3 § i landskapslagen, nämligen tryggande och främjande av den enskildes rätt till likabehandling, motsvarar den uppgift som diskrimineringsombudsmannen på Åland har enligt gällande lagstiftning. I riket sköts denna uppgift av minoritetsombudsmannen med stöd av 2 § lagen om minoritetsombudsmannen och diskrimineringsnämnden (660/2001). Såsom det konstateras i landskapsregeringens framställning råder det delad behörighet när det gäller arbetet mot diskriminering.

När landskapslagen (2005:66) om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland antagits konstaterade Högsta domstolen i sitt utlåtande (OH 2005/91) att även om lagstiftningen mot diskriminering idag kan anses utgöra ett självständigt rättsområde, saknades ett uttryckligt omnämnande om detta rättsområde i självstyrelselagen för Åland. Domstolen ansåg att bedömningen av frågan om vem som har lagstiftningsbehörighet på detta område därför blev beroende av innehållet i den konkreta regleringen. I detta avseende konstaterade Högsta domstolen att i landskapslagen reglerades jämlik behandling inom ett antal av de konkreta rättsområden som är beaktade i självstyrelselagen. Stadgandena mot diskriminering blev en integrerad del av de rättsregler som tillämpas på dessa områden. Det var därför motiverat att lagstiftningsbehörigheten angående stadgandena i landskapslagen bedömdes enligt det rättsområde, inom vilka stadgandena ägde tillämpning eller till vilka de hade närmaste anknytning. Den nu föreliggande landskapslagen innebär en omstrukturering av den myndighet som har till uppgift att sköta diskrimineringsfrågor i landskapet. Vad gäller den materiella sidan i övervakningen kommer samma behörighetsfördelning mellan landskapet och riket som tidigare att gälla. I 3 § landskapslagen begränsas verksamheten uttryckligen till det som hör till landskapets behörighet.

Enligt 27 § 7 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om barns rättsliga ställning. I riket sköter barnombudsmannen uppgiften att trygga och främja barns ställning och rättigheter med stöd av lagen om barnombudsmannen (1221/2004). Såsom Ålandsdelegationen framhållit omfattar emellertid begreppet socialvård i självstyrelselagen även barnskydd, varjämte myndighetens kompetens i landskapslagen begränsats till området för landskapets behörighet. Någon behörighetsöverskridning har därför inte skett till denna del.

Riket har också lagstiftningsbehörighet i fråga om konsumentskyddet enligt 27 § 10 punkten självstyrelselagen. Enligt 30 § 10 punkten samma lag har landskapet förvaltningsbehörigheten i fråga om konsumentskyddet så att de uppgifter som i riket ankommer på konsumentklagonämnden i landskapet handhas av en särskild av landskapsregeringen tillsatt nämnd. Enligt 11 punkten samma paragraf ska de uppgifter, som enligt lagstiftningen om konsumentrådgivning ankommer på magistraterna, på Åland skötas av landskapsmyndigheterna i enlighet med avtal mellan landskapet och staten. Den konsumentrådgivning, som i framtiden ankommer på ombudsmannamyndigheten, håller sig inom dessa ramar.

För att trygga och främja klienters ställning och rättigheter inom socialvården finns i riket lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000). Enligt 24 § denna lag ska kommunen utse en socialombudsman. För att trygga och främja patienters ställning och rättigheter inom hälso- och sjukvården finns i riket lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992). Enligt 11 § denna lag ska det vid en verksamhetsenhet för hälso- och sjukvård utses en patientombudsman. Högsta domstolen konstaterar att landskapet som ovan nämnts har behörighet på områdena socialvård samt hälso- och sjukvård. Till sitt materiella innehåll motsvarar regleringen det som gäller i landskapet med stöd av blankettlagstiftning. Omfattningen av ombudsmannamyndighetens verksamhet begränsas även i 5 och 6 § till området för landskapets behörighet.

Den nämnda lagstiftningstekniken, med vilken regleringen i landskapslagstiftningen på områden inom vilka behörigheten mellan riket och landskapet är delad föreskrivs gälla inom området för landskapets behörighet, kan ofta göra lagstiftningen svårtillämpad i praktiken och svårförståelig för medborgarna. I lagstiftningen om Ålands ombudsmannamyndighet hänför sig begränsningarna i tillämpningsområdet emellertid endast till uppgifter som ankommer på myndigheten. Den vaghet som belastar en reglering med denna teknik, förutsätter dock smidighet och samarbete mellan landskapets och rikets berörda myndigheter då konkreta frågor om fördelningen av behörigheten uppkommer.

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen om Ålands ombudsmannamyndighet faller inom landskapets behörighet. De övriga landskapslagarna ger inte heller anledning till anmärkning. Därför får Högsta domstolen hemställa att landskapslagen kan förordnas att träda i kraft liksom också de övriga ovan nämnda landskapslagarna.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.