Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 31.5.2017 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om en ge­men­sam kom­mu­nal rädd­nings­myn­dig­het och land­skaps­lag om änd­ring av rädd­nings­la­gen för land­ska­pet Åland

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 26.6.2017 gällande ärendena nr 28-29/08/2017

Ärende: Ålands lagtings beslut 31.5.2017 om antagande av

1. landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet
2. landskapslag om ändring av räddningslagen för landskapet Åland.

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit ovan nämnda landskapslagar. Med den nya landskapslagstiftningen eftersträvas en gemensam räddningsmyndighet för hela Åland. Den gemensamma räddningsmyndigheten förverkligas genom ett tvingande förfarande, ifall kommunerna inte ingår ett frivilligt avtal. Enligt lagen sköter Mariehamns stad den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning.

Lagarna berör kommunerna och räddningstjänsten. Dessa områden ingår i landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 4 och 6 punkterna självstyrelselagen.

Vid lagstiftningskontrollen är det närmast landskapslagarnas förhållande till självstyrelsen för kommunens invånare som påkallar uppmärksamhet. Frågan är hur de antagna landskapslagarna tar hänsyn till det att Finland enligt 121 § 1 mom. grundlagen är indelat i kommuner, vilkas förvaltning skall grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Frågan är relevant eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Grundlagens bestämmelse om kommunal självstyrelse baserar sig på grundlagsutskottets vedertagna praxis, enligt vilken det grundlagsfästa skyddet för den kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. I självstyrelsen ingår bl.a. kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd s. 175). Kommunernas lagstadgade skyldighet att bedriva samarbete bör granskas mot denna bakgrund. Det har redan länge stiftats lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete. Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett det vara möjligt att genom vanlig lag föreskriva om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att det är klart att det i någon mån inkräktar på den kommunala självstyrelsen, om kommuner genom lag förpliktas att delta i en samkommun. Utskottet har bedömt påtvingat kommunalt samarbete med hänsyn till bl.a. samverkansuppgifternas överkommunala karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt. En annan sak som har tillmätts betydelse är om arrangemanget väsentligt inskränkt medlemskommunernas allmänna verksamhetsområde.

Grundlagsutskottet har tagit ställning till omorganiser-ingen av den kommunala räddningstjänsten vid granskning av regeringens förslag till lag om bildande av räddningsområden (GrUU 32/2001 rd; RP 111/2001 rd). Utskottet ansåg det vara beaktansvärt att nutidens krav på räddningsväsendet enligt propositionen inte kunde uppfyllas fullt ut i de enskilda kommunerna eller att det skulle bli för dyrt. Utskottet noterade att det föreslogs att räddningstjänsten skulle tillhandahållas inom ramen för räddningsområden som administrerades gemensamt av kommunerna för att säkerställa adekvata och högpresterande räddningsverk. Utgångspunkten i riket har varit att kommunerna i ett räddningsområde skall ingå avtal om organiseringen av samarbetet. I fråga om avtalen mellan kommunerna gäller vad som bestäms om samarbetet mellan kommuner i kommunallagen. Meningen är att någon av kommunerna har hand om räddningsväsendet eller att kommunerna bildar en samkommun för uppdraget. Vid granskningen av propositionen har grundlagsutskottet konstaterat att det var fråga om en situation där räddningsväsendet i konstitutionell bemärkelse i själva verket hade blivit ett överkommunalt uppdrag. Reformen ökade inte kommunernas lagstadgade uppgifter. Kommunerna kunde ordna samarbetet enligt egna önskemål och avtalet om samarbete bedömdes rättsligt i tillämpliga delar med stöd av bestämmelserna om samarbete mellan kommuner i kommunallagen. Således ansåg utskottet att arrangemanget stämde överens med bestämmelserna om kommunal självstyrelse i grundlagen.

Det ovan sagda visar att det vid grundlagsgranskningen av olika samorganiseringar har fästs uppmärksamhet t.ex. vid uppgifternas överkommunala karaktär, ändamålsenlig organisering av administrationen samt vid det att mekanismen för beslutsfattandet inte möjliggör en dominerande ställning för någon av kommunerna under eller efter omorganiseringen (GrUU 32/2001 rd, GrUU 65/2002 rd, GrUU 22/2006 rd).

Vid bedömningen av bestämmelserna beträffande tvångsbildade samkommuner och motsvarande kommunala samverkansorgan bör man enligt grundlagsutskottet kontrollera att sättet att genomföra modellen ej i ett helhetsperspektiv strider mot demokratiprincipen eller finansieringsprincipen. Faktorer som skall beaktas vid helhetsbedömningen av hur dessa principer genomförs är bl.a. områdenas storlek, samkommunens uppgifter och behörighet som helhet, finansieringslösningar, fördelningen av olika slags ansvar mellan staten, kommunerna och samkommunen samt samkommunens högsta beslutande organ i termer av sammansättning, valsätt och beslutsförfarande. (Se t.ex. GrUU 67/2014 rd och GrUU 37/2006 rd).

De antagna landskapslagarna har vissa grundlagsmässiga beröringspunkter med det ärende som behandlats i Högsta domstolens utlåtande 15.12.2015 (OH 2015/213, Nr 2416). I det sammanhanget granskades förutsättningarna för ett påtvingat kommunalt samarbete beträffande lagstiftningen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Vid lagstiftningskontrollen tillämpade Högsta domstolen de kriterier som utformats i grundlagsutskottets tolkningspraxis, för vilken redogjorts ovan.

När man tillämpar samma kriterier vid granskningen av de nu antagna landskapslagarna visar det sig att kriterierna inte uppfylls. Enligt den antagna landskapslagens 5 § skall Mariehamns stad sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning och det finns ingen annan lösning om ett avtal inte ingås mellan kommunerna. Fråga är inte om en aktör som är större än de enskilda kommunerna. Det finns inga bestämmelser som skulle förhindra någon kommun från att få en dominerande ställning eller om kostnadsfördelningen mellan kommunerna. Landskapslagen innehåller heller inte detaljerade bestämmelser om röstetalet, beslutsfattandet eller finansieringen och lagens 6 § berättigar landskapsregeringen att besluta om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten i frågor som är högst relevanta med tanke på den grundlagsstadgade självstyrelsen för kommunens invånare.

Högsta domstolen anser att 4, 5 och 6 § landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet utgör behörighetsöverskridningar, eftersom bestämmelserna inte på ett tillräckligt sätt tar hänsyn till de krav som ställs i grundlagen beträffande den kommunala självstyrelsen.

Eftersom landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet är uppbyggd på dessa bestämmelser om tvingande samarbete och inte utgör en fungerande helhet i avsaknad av dem, anser Högsta domstolen att landskapslagen bör förordnas att förfalla i sin helhet. Även bestämmelsen i 8 § 3 mom. landskapslagen om ändring av räddningslagen för landskapet Åland bör såsom accessorisk till de nämnda paragraferna förfalla.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda får Högsta domstolen hemställa att landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet samt 8 § 3 mom. landskapslagen om ändring av räddningslagen för landskapet Åland förordnas att förfalla.

Till övriga delar torde hinder för ikraftträdandet av landskapslagen om ändring av räddningslagen för landskapet Åland inte föreligga. Det lagrum som föreslås förfalla hindrar inte att landskapslagen till övriga delar kan träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.