Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 30.9.2010 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om gym­na­si­e­ut­bild­ning och land­skaps­lag om änd­ring av land­skaps­la­gen om läro­av­tals­ut­bild­ning

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 1.12.2010 gällande ärendena nr 41-42/08/2010

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 30.9.2010 om antagande av landskapslag om gymnasieutbildning och landskapslag om ändring av landskapslagen om läroavtalsutbildning

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19§ 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om gymnasieutbildning och en landskapslag om ändring av landskapslagen om läroavtalsutbildning.

Avsikten med landskapslagen om gymnasieutbildning är att landskapets gymnasieutbildning organiseras inom en myndighet med namnet Ålands gymnasium. I denna enhet uppgår sju nuvarande skolor vilka i den nya enheten delas upp i två skolor. Landskapsregeringen är huvudman för utbildningen vid dessa skolor. Den ena skolan, Ålands lyceum, är en allmänbildande studieförberedande skola och den andra, Ålands yrkesgymnasium, är en yrkesinriktad skola. Vardera skolan har sin egen ledning. Myndighetshelheten leds av en direktion som tillsätts av landskapsregeringen. Föredragande i direktionen är de två rektorerna vardera i sina utbildningsfrågor samt förvaltningschefen i resurs- och förvaltningsfrågor. Landskapsregeringen utövar sin allmänna lednings-, utvecklings- och tillsynsuppgift i dialog med direktionen och Ålands gymnasiums företrädare samt genom styrdokument i form av förordning, reglemente, läroplansgrunder och övriga anvisningar.

I landskapslagen om läroavtalsutbildning görs ändringar som är nödvändiga på grund av omorganiseringen av utbildningen enligt landskapslagen om gymnasieutbildning.

Lagstiftningsbehörigheten för de rättsområden som landskapslagarna gäller faller inom många olika regleringsområden enligt självstyrelselagen av vilka det mest centrala är undervisning. Enligt 18 § 14 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om undervisning. I fråga om undervisning är landskapets behörighet i viss mån inskränkt genom 27 § 30 punkten som ger riket lagstiftningsbehörighet om behörigheten att vara verksam inom hälso- och sjukvården. Enligt 18 § 13 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvård. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och om myndigheter och inrättningar som lyder under den. Landskapet har även enligt 18 § 2 punkten självstyrelselagen behörighet att lagstifta om landskapets tjänstemän, tjänstekollektivavtal för landskapets anställda samt disciplinär bestraffning av landskapets tjänstemän. Mot denna bakgrund finner Högsta domstolen att lagstiftningen i landskapslagarna faller inom området för landskapets lagstiftningsbehörighet och begränsar sig i det följande till att behandla vissa enskildheter, i vilka behörigheten föranlett närmare granskning.

Bekostande av undervisning för studerande med hemkommun i de nordiska länderna

Enligt 44 § 1 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning bekostar landskapet undervisningen och med den sammanhängande förmåner för studerande som har sin hemkommun i de nordiska länderna och som fullgör sin utbildning vid någon av de skolor som omfattas av denna lag på motsvarande sätt som för studerande som har hemkommun i landskapet. I paragrafen stadgas ytterligare att med den studerandes hemkommun avses den kommun som är den studerandes hemkommun enligt lagen om hemkommun (201/1994) vid början av respektive termin.

Genom denna paragraf har landskapet enligt landskapets framställning (nr 22/2009-2010 s. 33) strävat efter att beakta det nordiska samarbetet inom undervisningsområdet. På området gäller avtalet mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om nordisk utbildningsgemenskap på gymnasienivå (teoretiska och yrkesinriktade utbildningar). Avtalet har slutits 3.11.2004 och trätt i kraft 4.4.2008 (publicerat i Finlands författningssamlings fördragsserie 43/2008). Enligt 1 stycket artikel 2 i avtalet avstår parterna och deras skolmyndigheter från att kräva ersättning av varandra för den undervisning m.m. som ges till utbildningssökande från andra nordiska länder som följer en i lag reglerad gymnasieutbildning.

Enligt 2 § lagen om hemkommun är en persons hemkommun med de undantag som stadgas i lagen den kommun där han bor. Enligt 4 § 1 mom. 3 punkten denna lag skall hemkommunen och bostaden där för en person som har kommit till Finland och som bor här bestämmas enligt denna lag, om han eller hon är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island, Liechtenstein, Norge eller Schweiz och har registrerat sin uppehållsrätt i enlighet med utlänningslagen, om sådan registrering krävs av honom eller henne.

Studerande med hemkommun utanför landskapet får således enligt 44 § 1 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning sin utbildning bekostad av landskapet om studerandens hemkommun finns i ett nordiskt land. Detta åtagande skiljer sig från det nordiska avtalets åtagande som går ut på att de undertecknande staterna endast avstår från att kräva ersättning av varandra.

I riket finns inte en motsvarande reglering som i 44 § 1 mom. landskapslagen utan här fördelas kostnaderna mellan staten och kommunerna i vanliga fall enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009). Om en studerande inte har en hemkommun i riket finansierar staten hela andelen av driftskostnaderna för gymnasieutbildning och grundläggande yrkesutbildning. För rikets del är kriterierna för finansieringen av kostnaderna endast bundna till studierätten som beviljas oberoende hemkommun.

Enligt artikel 21.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt skall varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Vidare stadgas i artikel 18 FEUF att all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen. Artiklarna är uttryck för de grundläggande principerna i EU om fri rörlighet och en icke-diskriminering och tillämpas generellt när EU-medborgare rör sig inom unionen. Tillämpat på möjligheterna att utöva studier på gymnasienivå innebär artiklarna att medlemsstaterna i EU skall tillhandahålla medborgare i andra EU-medlemsstater utbildning på samma villkor som de tillhandahåller till sina egna medborgare.

Stadgandet i 44 § 1 mom. landskapslagen ställer personer som bor i de nordiska länderna i en särställning i förhållande till personer som bor i de övriga EU-medlemsstaterna. I stadgandet uppges inte någon särskild grund som skulle berättiga särbehandlingen. I motiven till stadgandet hänvisar man endast till det nordiska samarbetet på området utan att ange något unionsrättsligt berättigande till särbehandlingen. Utgångspunkten kan vara ett arrangemang som baserar sig på reciprocitet som gäller fördelning mellan staterna av kostnaderna för undervisning, men så som stadgandet nu är formulerat står det i strid med de grundläggande principerna som ligger som grund för EUF-fördraget och med artiklarna 21.1 och 18 däri. Ur stadgandet kan utläsas att studeranden, som kommer från ett annat än ett nordiskt land och således även de som kommer från en annan medlemsstat i EU, i landskapslagstiftningen försätts i ett sämre ekonomiskt utgångsläge än studeranden med hemort i Norden.

Högsta domstolen har tidigare gett utlåtanden till Republikens president, i vilka domstolen ansett att lagtinget överträtt sin lagstiftningsbehörighet på den grunden att en antagen landskapslag i något avseende stått i strid med tvingande bestämmelser i unionsrätten. Utlåtandena har i dessa fall gett uttryck för regeln att landskapets lagstiftningsbehörighet även i förhållande till riket begränsas av att landskapet inte får försätta Finland i en situation som innebär ett brott mot de förpliktelser som ett medlemskap i Europeiska unionen medför.

Högsta domstolen anser att 44 § 1 mom. landskapslagen är utformad så att det uppenbarligen skulle uppstå en konflikt mellan lagrummet och unionslagstiftningen. Landskapslagen utgör till denna del en behörighetsöverskridning.

Delegering av normgivningsmakt

I landskapslagen ingår ett flertal bemyndiganden att utfärda landskapsförordningar. Enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Det stadgas emellertid också att genom landskapslag skall utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Denna begränsning motsvarar begränsningen i 80 § 1 mom. Finlands grundlag. Man har ansett att en fullmaktslag skall uppfylla de krav på exakthet och på noggrant avgränsade bestämmelser som grundlagsutskottet på senare tid förutsatt i sin utlåtandepraxis (RP 18/2002 rd s. 14), det vill säga att det tydligt skall framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Den som utfärdar förordning kan genom lag bemyndigas att utfärda närmare bestämmelser om sådant som är av mindre betydelse för individens rättigheter och skyldigheter (se RP 1/1998 rd s. 132).

Om delegeringen av normgivningsmakten inte fyller de krav som ställs i grundlagen, står den i strid med 27 § 1 punkten självstyrelselagen som hänför avvikelse från grundlag till rikets behörighet. I så fall utgör ett delegeringsstadgande en behörighetsöverskridning.

I landskapslagen ingår i 4 § 2 mom., 8 § 2 mom., 9 § 2 mom., 10 § 3 mom., 23 § 3 mom., 26 § 2 mom., 28 § 1 mom., 31 § 4 mom., 45 § och 66 § 2 mom. stadganden som bemyndigar landskapsregeringen att utfärda landskapsförordningar med närmare stadganden om det som regleras i landskapslagen. Dessa bemyndiganden gäller avgränsade delar av verksamheten. Inga av de här nämnda bemyndigandena torde ingripa i grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. De har därför kunnat tas in i beslutet.

Reglering av uppsägningsgrunder

I 59 § 2 mom. landskapslagen stadgas att styrelsen får säga upp rektorer och förvaltningschef, förutom på de grunder som allmänt gäller uppsägning av landskapets tjänstemän, när det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till uppsägningen. Uppsägningen får enligt momentet ske så att anställningen upphör med omedelbar verkan. I sådant fall har den som blir uppsagd rätt till en ersättning som motsvarar lön för uppsägningstiden.

Med hänsyn till behörighetsfördelningen mellan riket och landskapet måste en reglering i en landskapslag som går in på personers grundläggande fri- och rättigheter fylla de krav som ställs i grundlagen. Enligt 18 § 3 mom. grundlagen får ingen avskedas från sitt arbete utan laglig grund.

I riket är den rättsliga ställningen för rektorer och lärare som är anställda hos en kommun eller samkommun förenhetligad med andra kommunala tjänsteinnehavares ställning (RP 128/1996 rd). Numera regleras tjänsteförhållandet i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003). I 35 § 1 mom. denna lag regleras uppsägningsgrunder som beror på tjänsteinnehavaren. Där stadgas att en arbetsgivare inte får säga upp ett tjänsteförhållande av något skäl som beror på tjänsteinnehavaren, om inte skälet är sakligt och vägande. Ytterligare stadgas att som sådana skäl kan anses allvarligt brott mot eller åsidosättande av sådana förpliktelser som följer av tjänsteförhållandet, lag eller bestämmelser och som är av väsentlig betydelse för tjänsteförhållandet samt en väsentlig förändring av de personliga arbetsförutsättningar på grund av vilka tjänsteinnehavaren inte längre kan klara av sina arbetsuppgifter. Slutligen stadgas i 1 mom. denna paragraf att vid bedömningen av om det är fråga om ett sakligt och vägande skäl skall arbetsgivarens och tjänsteinnehavarens omständigheter beaktas som en helhet. I paragrafens 2 mom. räknas i en förteckning med fyra punkter upp skäl som inte är sådana som avses i 1 mom.

Grundlagsutskottet konstaterade angående grunderna för skiljande från arbetet i lagen om kommunala tjänsteinnehavare att lagförslagets bestämmelser om uppsägningsgrunder inte utgör ett problem med hänsyn till 18 § 3 mom. grundlagen (GrUU 64/2002 rd – RP 196/2002 s. 4).

Uppsägningsgrunden i 59 § 2 mom. landskapslagen ”när det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till uppsägningen” tillämpas också i riket på vissa höga tjänster. Enligt 26 § (lag 176/2003) statstjänstemannalagen (750/1994) kan utöver vad som i 25 § 2 mom. bestäms om grunderna för uppsägning, följande tjänstemän sägas upp då det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till det: 1) justitiekanslern i statsrådet och biträdande justitiekanslern, 2) kommendören för försvarsmakten, 3) statssekreterare, statssekreterare såsom kanslichef, kanslichef, understatssekreterare och avdelningschef samt sådana tjänstemän vid ett ministerium som till tjänsteställningen motsvarar dessa, så som närmare föreskrivs genom förordning av statsrådet, 4) cheferna för de ämbetsverk som anges genom förordning av statsrådet, samt 5) ministers specialmedarbetare. Grundlagsutskottet konstaterade (GrUB 13/2002 rd – RP 270/2002 s. 5) angående den nu gällande formuleringen i 26 § statstjänstemannalagen att man ”med tanke på grundlagen måste fästa avseende vid tjänsternas speciella natur. Det talar starkt för att uppsägningsgrunderna i fråga om dem är generellare än i fråga om andra tjänster.”

Regleringen i riket är således mera detaljerad till skydd för de tjänsteinnehavare som nu avses. Uppsägningsgrunderna för rektorerna och förvaltningschefen i Ålands gymnasium är betydligt vagare än motsvarande tjänsteinnehavares uppsägningsgrunder i riket. Under dessa omständigheter är det skäl att pröva huruvida landskapets reglering uppfyller de krav som ställs i grundlagen.

Enligt landskapslagen försätts alltså rektorerna och förvaltningschefen i Ålands gymnasium i samma ställning som nämnda höga statstjänstemän. Det är därför skäl att jämföra dessa två kategorier av tjänstemän för att kunna bedöma huruvida grundlagens krav blir uppfyllt också för de tjänstemäns del som det här är fråga om. De uppgifter som rektorer och förvaltningschefer i skolor har skiljer sig från dem, som ankommer på innehavarna av de tjänster som räknas upp i 26 § statstjänstemannalagen. Det är där fråga om höga tjänstemän i centralförvaltningen, bland andra sådana som utövar offentlig makt och som leder lagstiftningsarbete. Ledande skoladministratörers uppgifter är betydligt mera konkreta och de återspeglar sig inte utöver samhället som helhet. De ledande skoladministratörerna i landskapet har dock på grund av landskapets särart en inte helt jämförbar ställning med dem som administrerar skolornas verksamhet i riket.

Kravet i 18 § 3 mom. grundlagen om att ingen får avskedas från sitt arbete utan laglig grund kan i enlighet med grundlagsutskottets ställningstaganden uppfyllas på i viss mån olika sätt. Tjänstens natur kan ställa olika krav på rätten att få kvarstå i en tjänst. Det väsentliga är emellertid att grunderna för avskedande regleras i lag samt att de är sakliga och förhindrar godtyckligt avskedande. Grunderna skall göra det möjligt att utföra en rättslig prövning huruvida det förelegat en tillräckligt vägande grund för avskedandet. Tröskeln för avskedandet skall stå i ett godtagbart förhållande till uppgiftens natur.

Rektorernas och förvaltningschefens ställning och uppgifter enligt landskapslagen kan inte likställas med den ställning och de uppgifter, som tillkommer de tjänstemän som nämns i 26 § statstjänstemannalagen och som således omfattas av motsvarande uppsägningsgrunder. Reaktorernas och förvaltningschefens ställning och uppgifter avviker emellertid i viss mån även från den ställning och de uppgifter som landskapets tjänstemannakår i övrigt har vad gäller befogenheter att fatta beslut och med tanke på det förtroende som skötseln av uppgifterna förutsätter. Det krav som grundlagen ställer på grunden för avskedandet kan på ovan nämnt sätt sättas i relation till uppgiftens natur. Trots detta är stadgandet i landskapslagen i någon mån problematiskt ur grundlagens synpunkt. Med beaktande av att ansvaret för och skötseln av den egna förvaltningen i landskapet är en alldeles central del av självstyret, är det motiverat att landskapet, inom de ramar som grundlagen ger, har en prövningsrätt i frågan om var tröskeln för avskedande av ledande tjänstemän ställs i lagstiftningen. Högsta domstolen anser därför att stadgandet inte utgör en behörighetsöverskridning och att det har kunnat tas in i landskapslagen.

Studerandekår

Enligt 63 § landskapslagen utgör de studerande en studerandekår. Stadgandet berör den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Enligt 13 § grundlagen har var och en föreningsfrihet vilken även innefattar en rätt att inte höra till föreningar. I samband med revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna konstaterades att det är tillåtet att i lag stifta om medlemskap i en offentligrättslig förening. Ett villkor för vanlig lagstiftningsordning är dock att en studentkårs offentliga uppgifter nämns i lagförslaget eller, med andra ord, att det bestäms under vilka förhållanden studentkåren kan existera och upprätthålla tvångsmedlemskap med därtill hörande medlemsavgifter.

I 63 § landskapslagen stadgas att studerandekåren finns till för att eleverna genom representanter skall kunna höras och för att ordna aktiviteter. I 31 § 1 mom. gymnasielagen i riket stadgas att varje läroanstalt där det ordnas utbildning enligt denna lag har en elevkår som består av de studerande. I 31 § 2 mom. stadgas att elevkåren skall främja samarbetet mellan de studerande samt skolarbetet. Elevkåren för de studerandes talan i ärenden som avses i 27 §. Detta ingrepp i föreningsfriheten motsvarar ingreppet i 63 § landskapslagen och vid riksdagsbehandlingen av gymnasielagen ansågs något ställningstagande av grundlagsutskottet inte nödvändigt. Stadgandet i landskapslagen griper inte in i föreningsfriheten varför stadgandet har kunnat tas in i landskapslagen.

Rättelseyrkande och besvär

I landskapslagen ingår stadganden om rättelseyrkande i 69 §. Stadgandet gäller myndighetsverksamhet för en myndighet som lyder under landskapsregeringen och enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet behörighet i fråga om detta förfarande.

Enligt 70 § landskapslagen finns närmare bestämmelser om besvär över beslut som avses i landskapslagen i 25 § självstyrelselagen. Ändring får enligt 70 § inte sökas genom besvär i beslut om bedömning av en studerande, beslut om tiden och platsen för en namngiven studerandes studier eller i beslut om annan individuell uppläggning av studierna. Besvär får heller inte anföras i ett ärende som avses i 46 § 3 och 4 mom.

Enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 § självstyrelselagen. Rättsskipningsuppgiften i stadgandet i 70 § landskapslagen har med stöd av 26 § självstyrelselagen kunnat anförtros Ålands förvaltningsdomstol, eftersom landskapet har lagstiftningsbehörighet i de förvaltningsangelägenheter det är fråga om. Lagrummet har därför kunnat tas in i landskapslagen.

Slutledning

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagarna faller inom landskapets behörighet förutom stadgandet i 44 § 1 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning som utgör en behörighetsöverskridning. Därför hemställer Högsta domstolen att 44 § 1 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning förordnas att förfalla. Stadgandet torde dock inte ha avgörande betydelse för tillämpningen av landskapslagen varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft tillsammans med landskapslagen om läroavtalsutbildning.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.