Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 30.1.2009 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om änd­ring av nä­rings­stöds­la­gen för land­ska­pet Åland

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 20.3.2009 gällande ärendet nr 6/08/2009

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 30.1.2009 om antagande av landskapslag om ändring av näringsstödslagen för landskapet Åland

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av näringsstödslagen för landskapet Åland. Genom näringsstödslagen (ÅFS 110/2008) intogs grundläggande stadganden om stöd till näringslivet. Enligt 1 § 1 mom. lagen avses med näringsstöd finansiering av företags start och utveckling eller stöd för utveckling av ett företags verksamhetsmiljö i enlighet med en stödordning som landskapsregeringen har beslutat om. I paragrafens 2 mom. stadgas att lagen tillämpas såväl på sådant näringsstöd till företagsverksamhet i landskapet Åland som helt betalas av landskapets medel som på sådant stöd som delfinansieras med medel ur Europeiska gemenskapens strukturfonder. Ytterligare stadgas att näringsstöd skall beviljas med beaktande av Europeiska gemenskapens bestämmelser om statligt stöd till företag. Genom den nu antagna landskapslagen fogas till näringsstödslagen för landskapet Åland en ny 4 och en 16 a §. Den nya 4 § ersätter den 4 § i lagtingets beslut 15/2008 om antagande av näringsstödslagen för landskapet Åland som förordnades att förfalla.

I Högsta domstolens utlåtande 27.6.2008 konstaterades att vagheten i lagstiftningens utgångspunkt enligt 1 § inte i sig utgör någon överskridning av lagstiftningskompetensen. Vagheten accentuerar emellertid den delegering av normgivningsmakt, som ingick i landskapslagens 4 §. Enligt lagrummet kunde näringsstöd beviljas sökande som har rätt att utöva näring i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen (1996:47) om rätt att utöva näring, som har fast driftställe i landskapet Åland och som uppfyller av landskapsregeringen beslutade generella krav för näringsstöd. Slutsatsen i utlåtandet var att det ur paragrafen inte kom fram i vilken form landskapsregeringen gavs rätt att besluta om generella krav för näringsstöd. Det kom inte heller fram om hurdana grunder som landskapsregeringen skulle iaktta då regeringen skulle besluta om de generella kraven.

Enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Det stadgas emellertid också att genom landskapslag skall utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Denna begränsning motsvarar begränsningen i 80 § 1 mom. Finlands grundlag. Man har ansett att en fullmaktslag skall uppfylla de krav på exakthet och på noggrant avgränsade bestämmelser som grundlagsutskottet på senare tid förutsatt i sin utlåtandepraxis (RP 18/2002 rd s. 14), det vill säga att det tydligt skall framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Den som utfärdar förordning kan genom lag bemyndigas att utfärda närmare bestämmelser om sådant som är av mindre betydelse för individens rättigheter och skyldigheter (se RP 1/1998 rd s. 132).

Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan även andra myndigheter än de högsta myndigheterna i lag bemyndigas att utfärda närmare bestämmelser. En myndighet får emellertid inte bemyndigas att utfärda föreskrifter ifall regleringens betydelse i sak förutsätter att den sker genom lag eller förordning (RP 1/1998 rd. s. 134).

Om delegeringen av normgivningsmakten inte fyller de krav som ställs i grundlagen, står den i strid med 27 § 1 punkten självstyrelselagen som hänför avvikelse från grundlag till rikets behörighet. I så fall utgör ett delegeringsstadgande en behörighetsöverskridning.

Enligt 4 § den nu antagna landskapslagen kan näringsstöd beviljas sökande som har rätt att utöva näring i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen (1996:47) om rätt att utöva näring och som har fast driftställe i landskapet Åland.

I 16 a § landskapslagen ingår närmare bestämmelser om beslutande om stöd. Enligt paragrafen kan landskapsregeringen inom landskapets behörighet besluta om stöd som avses i lagen. Därefter stadgas att om ärendet inte hör till området för lag kan landskapsregeringen i enlighet med Europeiska gemenskapens rättsakter besluta om närmare villkor eller uppgifter som rör 1) den sökandes rättskapacitet och förutsättningar för att bedriva en långsiktigt lönsam verksamhet samt verksamhetens inriktning och omfattning, 2) stödområden, 3) rapportering och genomförandet av en åtgärd, 4) utbetalning eller verkställande av beviljat stöd, 5) bestämmelser om överföring av stöd till en annan sökande då verksamhet helt eller delvis överförts till en annan juridisk person, 6) ansökan och ansökningsförfarande samt 7) godtagbara kostnader för åtgärder som stöds, stödnivå, ackumulering av stöd samt högsta och lägsta totalinvesteringar.

I paragrafen stadgas sålunda att om ärendet inte hör till området för lag kan landskapsregeringen besluta om närmare villkor. Däremot ställs inte en motsvarande begränsning för de fall då regleringen i sak förutsätter att den sker genom förordning. Frågan uppstår om denna bristfällighet utgör en behörighetsöverskridning.

Näringsstödslagen för landskapet Åland (2008:110) träder i kraft 1.7.2009. Med stöd av den gällande näringsstödslagen (1996:35) har landskapsregeringen 2.10.2008 antagit principer för handläggning och beviljande av stöd till näringslivet avseende näringsavdelningens allmänna byrås moment i landskapets budget (Dnr: N12/08/1/18). I 28 § den gällande näringsstödslagen stadgas att närmare bestämmelser om tillämpning eller verkställighet av lagen fastställs i landskapsförordning eller genom (landskapsstyrelsebeslut).

Sedan grundlagen trätt i kraft bör lägre normgivning basera sig på en lag med normgivningsbemyndiganden. Om inte klara förordningsbemyndiganden intas blir det oklart på vilken normhierarkisk nivå de närmare bestämmelserna skall ges. I den nu föreliggande landskapslagen ingår inget bemyndigande att utfärda förordning. Ur landskapslagens förarbeten (framställning nr 2/2008-2009 s. 3) får man tvärtom uppfattningen att landskapsregeringen, med hänvisning till sina många funktioner, strävar efter att i detta fall ge upp en klar distinktion mellan landskapsförordning och de beslut som landskapsregeringen fattar då den handlar i egenskap av en sådan annan myndighet, som avses i 80 § 2 mom. grundlagen. Förarbetena tyder på att man haft i åtanke ett regelverk, som motsvarar de principer för handläggning och beviljande av stöd, som antagits i oktober 2008. I de nämnda förarbetena hänvisas bl.a. till det faktum att principerna är offentliga och tillgängliga på landskapsregeringens hemsida. Såväl lagtingets lagutskott i sitt utlåtande 16.12.2008 som dess näringsutskott i sitt betänkande nr 2/2008-2009 har fäst uppmärksamhet vid vissa komplikationer, som följer av regleringen i 80 § grundlagen och i 21 § självstyrelselagen.

Högsta domstolen konstaterar att normeringen även inom självstyrelsen är baserad på en tydlig normhierarkisk distinktion mellan landskapslagar, landskapsförordningar och övriga beslut av självstyrelseorganen, som framgår av 21 § självstyrelselagen. Grunder att frångå systemet i detta lagstiftningsärende saknas. Bland de ämnen, inom vilka landskapsregeringen i landskapslagens 16 a § ges rätt att besluta om närmare villkor eller uppgifter, finns flera, vilka i sak är av sådan betydelse att utgångspunkten bör vara att normgivningen sker genom landskapsförordning. Bestämmelserna om stödområden, överföring av stöd och stödnivå torde i regel ha en stor betydelse för dem som lagstiftningen om näringsstöd riktar sig till. Bestämmelsen i 1 mom. 1 punkten ger landskapsregeringen rätt till normgivning, som gäller sökandens rättskapacitet och förutsättningar för att bedriva en långsiktigt lönsam verksamhet samt verksamhetens omfattning och inriktning. Regleringen av detta rättsområde förefaller att hänföra sig till grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och därför gälla ett område, där delegering inte kan ske. Mot denna bakgrund är stadgandet svårförståeligt, då där stadgas att delegering även på detta område kan ske, men endast till den del regleringen inte faller inom området för lag. Om det finns frågor inom detta rättsområde, som inte kräver reglering i lag, bör de emellertid utfärdas som förordning. Högsta domstolen anser att denna paragraf utgör en behörighetsöverskridning. Därför hemställer Högsta domstolen att 16 a § landskapslagen förordnas att förfalla.

Näringsstödslagen för landskapet Åland träder i kraft 1.7.2009. Om 16 a § landskapslagen förordnas förfalla, kommer näringsstödslagen att sakna ett stadgande om delegering av normgivningsmakt. Stadgandet har emellertid inte betydelse för tillämpningen av 4 § landskapslagen, varför landskapslagen till denna del kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.