Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 25.9.2023 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om skydds­hem

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 13.11.2023 gällande ärendet nr VN/29443/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 25.9.2023 om antagande av landskapslag om skyddshem

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en ny landskapslag om skyddshem. Syftet med landskapslagen är att säkerställa högklassiga och heltäckande skyddshemtjänster för personer som är utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld. Landskapslagen utgår från den nuvarande landskapslagen (2015:117) om skyddshem med vissa ändringar. Ändringarna gäller främst organiseringsansvaret som föreslås överföras från landskapsregeringen till Kommunernas socialtjänst k.f. (KST). I lagen har intagits bestämmelser om finansiering, ersättningsgrunder och utbetalning av ersättning samt om granskningsrätt.

Landskapslagen berör socialvården. Den gäller även landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar samt kommunernas förvaltning. Enligt 18 § 1, 4 och 13 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i dessa frågor.

Utgångspunkten är således att landskapslagen gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Vid lagstiftningsgranskningen bör även tas ställning till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Överföring av organiseringsansvaret till KST

Enligt 6 § 1 mom. landskapslagen svarar KST för ordnandet av produktionen av skyddshemstjänster så att det för invånarna i hela landskapet erbjuds och finns tillgång till tillräckligt med tjänster i förhållande till behovet. Landskapslagen innebär således en överföring av organiseringsansvaret för produktionen av skyddshemstjänster från landskapsregeringen till den kommunalt samordnade socialtjänsten, i vars verksamhet kommunerna deltar.

Överföringen av organiseringsansvaret bör bedömas med hänsyn till 121 § grundlagen, i vilken föreskrivs om kommunal självstyrelse. Enligt paragrafens 1 mom. är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning skall grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare.

Bestämmelsen om den kommunala självstyrelsen grundar sig på riksdagens grundlagsutskotts etablerade praxis enligt vilken den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen inbegriper bl.a. rätt för kommuninvånarna till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd s. 175). I grundlagsutskottets praxis har det ansetts möjligt att stifta lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete. Genom vanlig lag har det varit möjligt att föreskriva om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att utskottet ansett det i någon mån inkräkta på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas att delta i en samkommun (t.ex. GrUU 67/2014 rd).

Högsta domstolen har i sitt utlåtande 15.12.2015 (OH 2015/213) granskat förutsättningarna för ett påtvingat kommunalt samarbete beträffande landskapslagstiftningen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Högsta domstolen har då ansett att det inte förelåg hinder för att de granskade landskapslagarna träder i kraft. Den nu aktuella landskapslagen innebär en ny, tämligen begränsad uppgift för denna socialtjänst. I enlighet med lagförslagets motiveringar finns det vägande skäl för att KST ges organiseringsansvaret för produktionen av skyddshemstjänster. Högsta domstolen förenar sig således i den bedömning som Ålandsdelegationen i sitt utlåtande har gjort och anser att regleringen i landskapslagen inte är problematisk med hänsyn till 121 § grundlagen.

Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter

Landskapslagen bör även bedömas med hänsyn till 124 § grundlagen, enligt vilken offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.

Enligt 6 § 2 mom. landskapslagen kan KST ingå avtal om köp av tjänster med en annan producent av skyddshemstjänster som uppfyller de förutsättningar som föreskrivs i och med stöd av landskapslagen. Högsta domstolen anser, liksom även Ålandsdelegationen i sitt utlåtande konstaterat, att bemyndigandet av KST att ingå avtal med en privat aktör i 6 § 2 mom. landskapslagen är förenligt med 124 § grundlagen.

I 17 § landskapslagen föreskrivs om granskningsrätt. Enligt paragrafens 1 mom. har landskapsregeringen eller en utomstående granskare som landskapsregeringen befullmäktigat rätt att granska skyddshemsproducentens bokföring och förvaltning och utföra nödvändiga granskningar av ekonomin och verksamheten i skyddshemsproducentens utrymmen. Enligt paragrafens 2 mom. ska en inspektör ges tillträde till verksamhetsställets alla utrymmen och utan hinder av sekretessbestämmelserna ska alla handlingar som är nödvändiga för granskningen läggas fram. Utrymmen som används för permanent boende får inspekteras bara om det är nödvändigt för att trygga klienternas ställning och garantera behörig service. I övrigt ska det som bestäms i 34 § förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland följas vid inspektioner.

Grundlagens 124 § förbjuder att uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt ges andra än myndigheter. Enligt förarbetena till grundlagsreformen anses som betydande utövning av offentlig makt t.ex. på självständig prövning baserad rätt att använda maktmedel eller att på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 180). Riksdagens grundlagsutskott har i sin praxis ansett att en befogenhet att inspektera en bostad innebär en rätt att på ett betydande sätt ingripa i det hemfridsskydd som 10 § grundlagen garanterar var och en och att en enskild därmed inte kan få en sådan befogenhet genom en vanlig lag. Det är dock ingenting som hindrar att lagen föreskriver att ett organ utanför myndighetsapparaten har rätt att bistå vid inspektionen (t.ex. GrUU 46/2001 rd, GrUU 48/2001 rd, GrUU 30/2010 rd och GrUU 62/2010 rd).

Enligt 17 § 2 mom. landskapslagen är det möjligt att någon annan än en myndighet utför inspektion också i utrymmen som används för permanent boende. Bestämmelsen begränsar inte en utomstående granskares deltagande till att bistå en myndighet som har rätt att utföra inspektionen. Bestämmelsen innebär således rätt för en utomstående att på ett betydande sätt ingripa i skyddet för hemfriden. Högsta domstolen förenar sig i den bedömning som Ålandsdelegationen har gjort och anser att 17 § 2 mom. landskapslagen på dessa grunder utgör en behörighetsöverskridning. Lagrummet bör således förordnas att förfalla.

Övriga frågor

Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 17 § 2 mom. landskapslagen om skyddshem bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att den granskade landskapslagen till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.