Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 20.3.2013 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om änd­ring av land­skaps­la­gen om tillämp­ning i land­ska­pet Åland av riks­för­fatt­ning­ar om al­ko­hol

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 29.4.2013 gällande ärendet nr 13/08/2013

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 20.3.2013 om antagande av landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om alkohol

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av landskapslagen (1995:92) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om alkohol. Enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om tillstånd till utskänkning av alkoholdrycker. Riket har enligt 29 § 1 mom. 4 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om annan alkohollagstiftning.

Den landskapslag som nu gäller på området stadgar att, förutom alkohollagen, även riksförordningen om alkoholdrycker och sprit med stadgade avvikelser ska tillämpas i landskapet till den del den innehåller bestämmelser om tillstånd till servering av alkoholdrycker och alltså faller under landskapets lagstiftningsbehörighet.

Ur förarbetena till den landskapslag, som nu är föremål för granskning, framgår att ett av lagändringens huvudsyften är att göra riksförordningen om försäljning av alkoholdrycker och övervakning av försäljningen i färdmedel som trafikerar mellan Finland och utlandet (1346/1994) tillämplig beträffande den servering av alkoholdrycker som sker inom området för landskapets lagstiftningsbehörighet. I det sammanhanget har man önskat frångå en sådan lagstiftningsteknik genom vilken man med landskapslag stadgar om tillämpning av stadganden på lägre nivå än lag. För den skull utesluts den nämnda hänvisningen till förordningen om alkoholdrycker och sprit och fogas till landskapslagen ett allmänt stadgande i 5 a § landskapslagen om rätt för landskapsregeringen att genom landskapsförordning besluta att författningar som utfärdats med stöd av alkohollagen ska tillämpas på Åland oförändrade eller med de ändringar landskapsregeringen föreskriver till den del författningarna innehåller bestämmelser om tillstånd till servering av alkoholdrycker.

Högsta domstolen har inget att invända mot en övergång till ett smidigare och normhierarkiskt enklare system att göra bestämmelser på lägre nivå än lag tillämpliga i landskapet. Vad gäller formuleringen av delegeringsbestämmelsen konstaterar Högsta domstolen att utgångspunkten är att det tydligt ska framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Den föreliggande delegeringsbestämmelsen är i detta avseende något obestämd. Området för den delegerade normgivningsbefogenheten är emellertid i detta fall begränsad av att landskapets behörighet endast omfattar tillstånd till utskänkning av alkoholdrycker vartill kommer att det är fråga om avvikelser från riksreglering på lägre nivå, som utfärdats med stöd av alkohollagen.
Mot denna bakgrund förenar sig Högsta domstolen i det som Ålandsdelegationen framfört och konstaterar att det inte är fråga om en behörighetsöverskridning.

Enligt motiveringarna i landskapsregeringens lagförslag skulle stadgandena i förordningen om försäljning av alkoholdrycker och övervakning av försäljningen i färdmedel som trafikerar mellan Finland och utlandet med landskapsförordning göras tillämplig även ombord på fartyg som är hemmahörande på Åland och som är i trafik mellan Åland och utlandet.

Enligt 27 § 13 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om handelssjöfart medan utskänkning av alkoholdrycker enligt 18 § 13 punkten samma lag hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Förutom de källor Ålandsdelegationen har anfört kan noteras att en behörighetsfråga av liknande slag behandlades av Högsta domstolen i avgörandet HD 2005:87. En person på ett fartyg på Åland hade riktat våld mot ordningsmän som hade i uppdrag att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Personen var i förhållande till fartyget utomstående. Högsta domstolen ansåg att incidenten som helhet hade klart svagare anknytning till handelssjöfart än till allmän ordning och säkerhet och ansåg därför att saken gällde allmän ordning och säkerhet på det sätt som avses i 18 § 6 punkten självstyrelselagen. Den lagstiftning som gällde i landskapet på detta rättsområde, som hör till landskapets behörighet, blev tillämpligt. På motsvarande sätt anser Högsta domstolen att utskänkningsverksamheten på fartyg som helhet har en klart svagare anknytning till rättsområdet handelssjöfart än till rättsområdet tillstånd till utskänkning av alkoholdrycker. Därför ska verksamheten bedömas så att landskapet har behörighet att reglera också utskänkningen på fartyg.

För att regleringen inom ett område där landskapet har lagstiftningsbehörighet ska kunna bli en fungerande helhet stadgas i 18 § 25 punkten självstyrelselagen att landskapet har lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom dessa rättsområden. Riket har däremot enligt 27 § 22 punkten samma lag lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i den ovan nämnda 18 § 25 punkten. Den straffbestämmelse som redan ingår i landskapslagen genomgår nu en lagteknisk följdändring då hänvisningen till förordningen om alkoholdrycker och sprit ersätts med en mera allmän hänvisning till bestämmelser som utfärdats med stöd av alkohollagen. För att straffstadgandet i 5 § 2 mom. landskapslagen ska bli tillämpligt ska förseelsen enligt dess ordalydelse avse bestämmelser som gäller serveringsförbud, serveringstider, serveringsmängder eller betalningssättet eller skyldigheten att ge räkning vid serveringen. Vad gäller skyldigheten att ge räkning ger stadgandet i dagens rättsläge orsak till följande reflektioner.

Ett brott mot skyldigheten att ge räkning vid serveringen uppfyller enligt landskapslagen sådan den är idag och sådan den föreslås ändrad brottsrekvisitet för alkoholförseelse. Skyldigheten att ge räkning regleras i rikslagstiftning i 25 § förordningen om alkoholdrycker och sprit (1344/1994) och i straffstadgandet i 50 a § 5 mom. alkohollagen. Både skyldigheten och påföljden är för tillfället reglerad på samma sätt i landskapet som i riket.

Regeringen har 28.3.2013 avgett en proposition med förslag till lag om skyldighet att erbjuda kvitto vid kontantförsäljning och lag om ändring av 1 § i lagen om verkställighet av böter (RP 23/2013 rd) till riksdagen. Propositionen behandlas för tillfället i riksdagens ekonomiutskott. I propositionen föreslås att en försäljare inom näringsverksamhet, med vissa undantag, ska ha en skyldighet att erbjuda kunden kvitto om betalningen sker kontant eller på annat sätt som kan jämföras med kontant betalning (4 §). Den föreslagna lagstiftningen är ett led i den effektiverade kampen mot grå ekonomi. Avsikten är att lagen skulle träda i kraft 1 januari 2014.

Enligt förslaget skulle tillsynsmyndigheten kunna ålägga näringsidkaren att betala försummelseavgift, om skyldigheten att erbjuda kvitto har försummats. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 14/2013 rd s. 2) karakteriserat denna påföljd som en administrativ påföljd av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning. Utskottet har bland annat konstaterat att artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen innehåller den så kallade ne bis in idem-regeln, som innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Utskottet drar bland annat slutsatsen att det står klart att ne bis in idem-regeln måste beaktas när bestämmelserna om försummelseavgift skulle komma att tillämpas.

I riket avser man att slopa den särskilda skyldigheten att ge räkning eller något annat verifikat över serverade alkoholdrycker genom att upphäva 25 § 3 mom. statsrådets förordning om alkoholdrycker och sprit efter det att riksdagen har godkänt förslaget till lag om skyldighet att erbjuda kvitto vid kontantförsäljning (RP 23/2013 rd s. 24).

I propositionen konstateras att både justitieministeriet och Ålands landskapsregering i sina remissyttranden har ansett att skyldigheten att erbjuda kvitto hör till ett område av lagstiftningen som enligt den fördelning av behörighet mellan riket och landskapet som anges i självstyrelselagen för Åland närmast faller inom rikets lagstiftningsbehörighet och att den föreslagna lagen därför i princip också ska äga tillämpning i landskapet Åland. Såsom rättsområden som berörs av lagstiftningen framförs kampen mot ekonomisk brottslighet, skattekontroll, bokföring och konsumentskydd. I propositionen anser man därför att utgångsprincipen är att lagstiftningsbehörigheten enligt 27 § 42 punkten självstyrelselagen hör till riket (RP 23/2013 rd s. 19 och 21). Det nämnda lagrummet hänför till rikets lagstiftningsbehörighet övriga angelägenheter som enligt grundsatserna i självstyrelselagen ska hänföras dit.

Vid en bedömning av regleringen i detta fall anser Högsta domstolen att det inte finns skäl att fästa avseende vid smärre terminologiska skillnader och utgår från att erbjudande av räkning, kvitto och annat verifikat kan anses avse samma handling med avsikt att verifiera betalningen av ett inköp.

Högsta domstolen konstaterar att det faktum att man i riket håller på att genomföra lagstiftning som kan överlappa landskapslagstiftning inte i sig inverkar på bedömningen av landskapets lagstiftningsbehörighet. Inte heller den omständigheten att regeringen så väl som landskapsregeringen funnit att den nya allmänna och mera omfattande regleringen som gäller kvitto hör till rikets lagstiftningsbehörighet har betydelse för denna bedömning. Så länge ingen allmän plikt att ge räkning förelegat har det varit naturligt att bedöma en skyldighet att ge räkning utgående från det rättsområde på vilket denna skyldighet genomförs. Det är sålunda naturligt att hänföra den begränsade plikten att ge räkning som gäller vid utskänkning av alkoholdrycker till samma rättsområde, som själva utskänkningen. Av en näringsidkare, som innehar tillstånd för utskänkning, kan förutsättas även skyldighet att utfärda räkning. Den omständigheten att denna skyldighet tjänar många kontrollsyften minskar inte dess närhet till tillståndet för utskänkning.

En följd av att landskapslagen och den lag som föreslås i riket samtidigt skulle tillämpas i landskapet skulle vara att det i landskapet skulle föreligga ett dubbelt påföljdssystem för en gärning som endast innebär en underlåtelse att utfärda räkning vid utskänkning av alkohol. I riket skulle för motsvarande gärning endast finnas påföljden försummelseavgift. Denna omständighet inverkar i sig inte på behörighetsfrågan. Högsta domstolen konstaterar vidare att grundlagsutskottet redan i sitt ovan nämnda utlåtande förutsett situationer, där såväl försummelseavgift och straffrättsliga sanktioner skulle bli aktuella. Enligt grundlagsutskottet skulle de förfaringssätt, som påkallats av regeln om ne bis in idem, bli tillämpliga.

Lagstiftningskontrollen förutsätter i regel inte något ställningstagande om hur utvecklingen av lagstiftningen i samhället kan påverka fördelningen av lagstiftningskompetensen mellan riket och landskapet (jfr dock utlåtande 29.6.2007 OH 2007/75 om antagande av landskapslagen om ändring av landskapslagen angående tillämpning i landskapet Åland av lagen om offentlig upphandling m.m.) Högsta domstolen har inte funnit någon sådan förändring i rättsläget som skulle tala för att en behörighetsöverskridning skett i detta fall.

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen faller inom landskapets behörighet varför det inte torde föreligga hinder för att landskapslagen träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.