Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 14.9.2020 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om änd­ring av [land­skaps­la­gen om] barnom­sorg och grund­sko­la

Till Republikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 5.11.2020 gällande ärendet nr VN/21482/2020

Ärende: Ålands lagtings beslut 14.9.2020 om antagande av landskapslag om ändring av [landskapslagen om] barnomsorg och grundskola

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av [landskapslagen om] barnomsorg och grundskola.

Landskapslagen i fråga innehåller bestämmelser om distansundervisning för läropliktiga (del III 9 §, nedan 9 §) och även om distansundervisning i exceptionella situationer (del III 9a §, nedan 9a §). Dessutom förtydligas bestämmelsen om hur undervisningen i grundskolan ska bedrivas (del III 6 §, nedan 6 §). Landskapslagen innehåller också några andra bestämmelser som främst är av teknisk natur.

Syftet med bestämmelsen om distansundervisning i exceptionella situationer i 9a § är att reglera möjligheten att ordna undervisningen som distansundervisning om grundskolorna stängts helt eller delvis med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar. Bestämmelsen i 9 § möjliggör i sin tur distansundervisning under normala förhållanden.

Högsta domstolen konstaterar att landskapslagen om barnomsorg och grundskola, som ska träda i kraft 1.1.2021 och som ändrats genom den nu föreliggande landskapslagen, redan tidigare känner till möjligheten att ordna distansundervisning för läropliktiga även i andra än exceptionella situationer. Den nu antagna ändringen genom vilken ett nytt 2 mom. fogats till landskapslagens 9 § reglerar dock möjligheterna att ordna dylik undervisning på ett noggrannare sätt än den tidigare landskapslagen. Regleringen gällande distansundervisning under exceptionella förhållanden som ingår i 16a § i den fram till och med 31.12.2020 gällande grundskolelagen för landskapet Åland har varit temporär. Nu blir denna reglering permanent. Det att regleringen är permanent skiljer sig även från regleringen i motsvarande rikslag.

I landskapslagens 9 § om distansundervisning för läropliktiga regleras den distansundervisning som kan ske under normala förhållanden och paragrafen har således ett vidare tillämpningsområde än 9a §. Enligt 9 § 2 mom. kan undervisningen i grundskolan ordnas som distansundervisning 1) om skolan saknar en behörig lärare i det aktuella ämnet och en sådan inte har kunnat anställas, 2) om distansundervisning objektivt motiveras av ett pedagogiskt mervärde, 3) för elever som har rätt till undervisning i särskilda situationer i enlighet med bestämmelserna i 24 § i del III eller 4) om förutsättningarna för distansundervisning i exceptionella situationer enligt 9a § uppfylls. Enligt 6 § 2 mom. ordnas undervisningen i grundskolan som närundervisning, distansundervisning och som verksamhet utanför skolan. Den huvudsakliga undervisningsformen i grundskolan är närundervisning.

Landskapslagen gäller undervisningen inom grundskoleutbildningen.

Enligt 18 § 14 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om undervisning. Undervisningsväsendet är i sin helhet underställt landskapets lagstiftning (RP 73/1990 rd, s. 43 och s. 67). Enligt 27 § 34 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om beredskap inför undantagsförhållanden. Enligt 27 § 29 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet beträffande smittsamma sjukdomar hos människor, dock så att landskapsregeringen eller någon annan myndighet som anges i landskapslag enligt 30 § 9 punkten självstyrelselagen i landskapet sköter de uppgifter som enligt lagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos människor och husdjur ankommer på en riksmyndighet eller på kommunerna.

Eftersom det är fråga om grundskoleutbildningen är utgångspunkten således att landskapslagen i fråga gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens. Därtill konstaterar Högsta domstolen att landskapslagen i fråga tar hänsyn till fördelningen av lagstiftningskompetensen mellan landskapet och riket beträffande beredskap samt smittsamma sjukdomar på ett vederbörligt sätt.

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Med tanke på grundlagen hänför sig den antagna landskapslagen till bestämmelsen i 16 § 1 mom. grundlagen.

Enligt 16 § 1 mom. grundlagen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Bestämmelser om läroplikten utfärdas genom lag. Den subjektiva rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning som tryggas var och en i bestämmelsen innebär att undervisning skall kunna fås utan att eleven orsakas kostnader. Vid sidan av undervisningen skall också de nödvändiga läromedlen, såsom läroböcker, vara avgiftsfria (RP 309/1993 rd, s. 68). Dessutom omfattar avgiftsfriheten behövlig skolskjuts och tillräcklig föda (GrUB 25/1994 rd, s. 10). Grundläggande utbildning avser den undervisning som hör till läroplikten (RP 309/1993 rd, s. 68).

Beträffande distansundervisningen har riksdagens grundlagsutskott fäst uppmärksamhet vid att 16 § 1 mom. grundlagen inte förutsätter ett visst sätt att ordna den grundläggande utbildningen och att övergången från närundervisning till distansundervisning i sig inte nödvändigtvis innebär en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 18/2020 rd, s. 3).

Med hänvisning till den bedömning som riksdagens grundlagsutskott (GrUU 18/2020 rd) gjort vid kontrollen av motsvarande rikslagstiftning har Högsta domstolen redan tidigare ansett att landskapslagstiftning som gäller distansundervisning i exceptionella situationer faller inom landskapets behörighet och att det inte föreligger hinder för att sådan landskapslagstiftning träder i kraft (utlåtande

23.7.2020 gällande Ålands lagtings beslut 26.6.2020 om antagande av landskapslag om ändring av grundskolelagen för landskapet Åland, OH 2020/168).

På det sätt som framkommit ovan skiljer sig den nu föreliggande landskapslagen dock från den tidigare landskapslagstiftningen och från motsvarande rikslagstiftning så att möjligheten till distansundervisning i exceptionella situationer nu regleras på ett permanent sätt. Dessutom regleras vissa undantagsfall noggrannare i 9a § 3 mom. Högsta domstolen anser att det att regleringen nu gjorts permanent inte förändrar den tidigare bedömningen, efter¬som det i varje fall är fråga om synnerligen begränsade och tidsbundna situationer som är strikt anknutna till lagstiftningen om smittsamma sjukdomar. Därtill anser Högsta domstolen att den nu antagna i 9a § 3 mom. ingående regleringen av undantagsfall och begränsningar som dessa ger upphov till på ett vederbörligt sätt beaktar de särskilda behoven hos de speciella grupper av elever som undantagen och begränsningarna gäller. Även i exceptionella situationer har alla elever rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning enligt 16 § 1 mom. grundlagen och denna grundlagsbaserade rättighet ska förverkligas även då en viss skolas lokaler är helt eller delvis stängda med stöd av beslut enligt lagen om smittsamma sjukdomar.

Distansundervisningen för läropliktiga i andra än excep-tionella situationer regleras i 9 § i den nu föreliggande landskapslagen. Ramarna för en dylik distansundervisning regleras redan i den ursprungliga landskapslagen om barnomsorg och grundskola som träder i kraft i början av år 2021. Högsta domstolen har gett sitt utlåtande gällande den landskapslagen och har inte haft några anmärkningar beträffande distansundervisningen i sig (utlåtande 23.1.2020 gällande Ålands lagtings beslut 27.9.2019 om antagande av landskapslag om barnomsorg och grundskola, OH 2019/268).

I den nu föreliggande landskapslagens 9 § 2 mom. preciseras de förutsättningar som krävs för att distansundervisning ska kunna genomföras i landskapslagen i stället för att anges i förordning. Enligt lagrummet kan distansundervisning ges i varierande situationer. Av den ursprungliga landskapslagens 9 § 1 mom. framgår att med distansundervisning för läropliktiga avses en undervisningssituation som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där läraren inte är på samma plats som eleven men där eleven och läraren bör kunna interagera i realtid. Högsta domstolen konstaterar att detta innebär att distansundervisning kan ske såväl i skolan som i elevernas hem, vilket även framgår av förslaget till den nu ifrågavarande landskapslagen (lagförslag, 18.6.2020, nr 28/2019-2020, s. 8). Det finns inte heller några särskilda begränsningar beträffande vilka elever som kan delta i distansundervisning. Enligt landskapslagen är det således möjligt att anordna distansundervisning även för elever i årskurserna 1-3, för elever som får mångprofessionellt stöd och för elever som omfattas av förlängd läroplikt.

Högsta domstolen konstaterar att bestämmelsen i landskapslagens 9 § 2 mom. möjliggör distansundervisning för läropliktiga i relativt stor omfattning i situationer som inte är exceptionella på det sätt som avses i landskapslagens 9a §. Distansundervisningen kan ske såväl i skolan som i elevernas hem. Enligt 6 § 2 mom. i den nu antagna landskapslagen är dock den huvudsakliga undervisningsformen i grundskolan närundervisning. Således möjliggör landskapslagen inte att det fattas beslut om att undervisningen för läropliktiga som huvudregel ordnas helt eller delvis som distansundervisning. Därtill ska noteras att landskapslagen om barnomsorg och grundskola tillämpas i sin helhet även under distansundervisningen. Detta innebär att alla elever t.ex. ska erbjudas det stöd de behöver vid undervisningen i enlighet med deras utvecklingsnivå, vilket är speciellt viktigt för de yngre barnen och för de barn som är i behov av speciella stödåtgärder. I landskapslagens 9 § 4 mom. understryks även att skolan vid distansundervisning ska värna om undervisningsgruppens trygghet, säkerhet och välbefinnande samt trygga elevens möjligheter till kommunikation som främjar lärande. Om möjligheten till distansundervisning enligt landskapslagens 9 § 2 mom. tillämpas så att även dessa synpunkter beaktas, anser Högsta domstolen att lagrummet inte står i strid med bestämmelsen i 16 § 1 mom. grundlagen.

På ovannämnda grunder och med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen faller inom landskapets behörighet och att det inte torde föreligga hinder för att landskapslagen träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.