Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 10.6.2011 om an­ta­gan­de av lag­tings­ord­ning för Åland

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 16.8.2011 gällande ärendet nr 40/08/2011

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 10.6.2011 om antagande av lagtingsordning för Åland

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtingsbeslutet avser ett antagande av en ny lagtingsordning för Åland. Som mål för reformen anges att få ett regelverk som underlättar ett effektivt och transparent beslutsfattande i lagtinget. Man vill också skapa ett regelverk som beaktar en framtida utveckling av självstyrelsen samt lagtingets utveckling mot ökad parlamentarism och ökat externpolitiskt arbete.

De huvudsakliga ändringarna jämfört med den gällande lagtingsordningen från 1972 är att lagtinget får rätt att upplösa sig och att de permanenta utskotten reduceras till fyra. Dessutom förtydligas reglerna om lagtingsledamöternas immunitet och ökas lantrådets inflytande över landskapsregeringens sammansättning samt förenklas behandlingen av lagförslag. En nyhet är att lagtingsordningen inleds med ett kapitel om grunderna för det åländska samhällsskicket.

Lagtingsordningen reglerar således i huvudsak lagtinget och dess verksamhet. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter. Lagtingsbeslutet faller därför entydigt till sitt område under landskapets lagstiftningsbehörighet.

Det inledande kapitlet i lagtingsordningen har emellertid rubriken grunderna för det åländska samhällsskicket. Enligt 1 mom. i 1 §, som bär rubriken Åland, är Åland en på folkrätten grundad autonomi och är genom internationella avtal demilitariserat och neutraliserat. I 2 mom. stadgas att autonomin syftar till att säkerställa och garantera Ålands befolkning bevarandet av det svenska språket, dess kultur och lokala traditioner. Ytterligare stadgas i 3 mom. att befolkningen ordnar sin tillvaro efter egen önskan och så fritt som det är möjligt för ett landskap som inte utgör en egen stat.

I detaljmotiven till paragrafen framförs att det är fråga om deklaratoriska stadganden som beskriver Ålands folkrättsliga ställning. Ur paragrafen skall enligt motiven också framgå hurdana möjligheter befolkningen i landskapet skall ha för att ordna sin tillvaro.

Då avsikten uppenbarligen varit att i de inledande stadgandena beskriva Ålands folkrättsliga status i skenet av internationella överenskommelser hade en uttömmande bild av grunderna för det åländska samhällsskicket krävt en hänvisning till hur autonomin konkretiserats i förhållandet till riket och dess lagstiftningsmakt. Detta i all synnerhet då förhållandet mellan Finlands två lagstiftande församlingar är synnerligen centralt i lagtingets verksamhet.

Författningen avser att reglera lagtingets verksamhet. Stadgandena i 1 kapitlet i den nya lagtingsordningen går utöver detta. Stadgandena gäller frågor som redan regleras i Finlands grundlag och självstyrelselagen för Åland. Till den del det i landskapsförfattningar tas in deklarativa stadganden om frågor som regleras på en högre författningsnivå är det nödvändigt att stadgandena står i samklang med varandra.

Om Ålands ställning stadgas i 120 § grundlagen att landskapet Åland har självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Dessutom stadgas i 75 § 1 mom. grundlagen att angående lagstiftningsordningen för självstyrelselagen för Åland och jordförvärvslagen för Åland gäller det som särskilt bestäms i dessa lagar. I 2 mom. stadgas att angående Ålands lagtings initiativrätt samt stiftande av landskapslagar gäller det som bestäms i självstyrelselagen. Enligt 1 § självstyrelselagen tillkommer landskapet Åland självstyrelse enligt vad som stadgas i denna lag. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget, inte heller kan avvikelse från den göras på något annat sätt.

Ur dessa stadganden framgår tydligt strukturen i regleringen av den Åländska självstyrelsen. Omfånget och utvecklande av självstyrelsen bygger på ett samförstånd mellan riket och landskapet. Självstyrelselagen som en nationell garanti för Ålands självstyrelse har genom tiden haft och har även idag en alldeles speciell ställning i statsförfattningen. Bland annat det system för kontroll av självstyrelselagens efterlevnad som däri ingår betonar en objektiv tolkning av lagen och därmed även av att självstyrelsens konkreta innehåll vid varje tidpunkt motsvarar lagen. I de frågor som regleras i självstyrelselagen är ett ensidigt ståndpunktstagande på lagnivå av någondera parten inte förenligt med grundtanken i lagstiftningen.

Högsta domstolen konstaterar att de deklaratoriska stadgandena i 1 § inte är nödvändiga för förståelsen av innehållet eller för tillämpningen av lagtingsordningen. Ur kompetenssynpunkt är de däremot problematiska. De ger en bristfällig och därför vilseledande bild av självstyrelsens innehåll då de saknar hänvisning till självstyrelselagen och stadgandena om Ålands självstyrelse i grundlagen. Introduktionen av begreppet autonomi och undvikande av begreppet självstyrelse vid skildrande av Ålands högsta självstyrelseorgan väcker frågor i stället för att ge en korrekt bild av systemet; ett system som under hela landskapets självstyrelsetid baserat sig just på termerna självstyre och självstyrelse.

Av de stadganden av deklaratorisk natur som intagits är framför allt 1 § 3 mom. problematiskt. Däri stadgas att den åländska befolkningen ordnar sin tillvaro efter egen önskan så fritt som möjligt för ett landskap som inte utgör en egen stat. Det är en fristående deklaration på lagnivå, som inte återfinns i de ovan nämnda författningarna. En avsaknad av en hänvisning till de lagstadgade ramarna för självstyrelsen är i detta sammanhang påtaglig. Då den folkrättsliga självstyrelsens omfång konkretiserats i de överenskomna stadgandena i självstyrelselagen och den tolkning de genom decennierna fått, står det klart att ett lagrum, som med förbigående av detta sätter självstyrelsen i möjligaste mån i relation till en självständig stat, kan ses som en ensidig förklaring. Ett utvecklande av självstyrelsen skall enligt gällande lagstiftning ske i samförstånd mellan riket och landskapet. Genom att använda hänvisningsstadganden hade man undvikit avvikelser från högre författningar. Genom ett tydligt angivande av att fråga är om att beskriva Ålands befolknings folkrättsliga status hade stadgandets innehåll och betydelse kunnat göras klara. Innehållet i momentet, så som det nu är avfattat, gäller frågor som går utöver landskapets lagstiftningsbehörighet. Högsta domstolen finner att 1 § 3 mom. utgör en behörighetsöverskridning. Vad gäller det som ovan anförts i anknytning till autonomibegreppet finner Högsta domstolen däremot inte anledning att fastslå att någon behörighetsöverskridning har skett. Autonomi är i sig ett vedertaget folkrättsligt begrepp och det ingår i de lagrum, som inte är direkt tillämpliga och inte har direkta rättsverk-ningar. De påtalade bristfälligheterna i 1 kap. föranleder inte enligt Högsta domstolen att kapitlet i sin helhet bör förfalla.

Högsta domstolen hemställer sålunda att 1 § 3 mom. lagtingsordningen skall förordnas att förfalla. Stadgandet torde dock inte ha avgörande betydelse för tillämpningen av lagtingsordningen varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.