Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 2.6.2010 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om tillämp­ning i land­ska­pet Åland av fo­der­la­gen

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 10.8.2010 gällande ärendet nr 29/08/2010

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 2.6.2010 om antagande av landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av foderlagen

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19§ 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av foderlagen (86/2008). Landskapslagen är en s.k. blankettlag. I den har tagits in ändringar i och tillägg till rikets lag för att anpassa rikslagen till situationen i landskapet. Genom landskapslagen upphävs landskapslagen (1999:18) om tillämpning i landskapet Åland av foderlagen.

Genom den nya landskapslagen anpassas landskapslagstiftningen till den reviderade livsmedels- och foderlagstiftningen på gemenskapsnivå. I den nya lagen regleras allmänna krav på foder och foderföretagare samt ingår reglering om myndigheter, tillsyn, administrativa tvångsmedel och påföljder. Lagen gäller alla faser i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan och skall iakttas även då foder används.

Enligt 3 § rikslagen tillämpas den också på tillsynen över iakttagandet av tretton rättsakter om foder och foderkontroll som utfärdats av Europeiska unionen och bestämmelser som utfärdats med stöd av dem, om inte något annat föreskrivs i någon annan lag. Dessa rättsakter räknas upp i paragrafen och är i huvudsak förordningar. Förordningar är enligt artikel 288 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till alla delar bindande och direkt tilllämpliga i varje medlemsstat. Detta lagstiftningsområde har således en påfallande stark EU-rättslig bakgrund.

Regleringen i landskapslagen hänför sig till ett flertal lagstiftningsområden. Å ena sidan riktar sig bestämmelserna i landskapslagen till näringsidkare och tillsynsmyndigheter. Bestämmelserna kan således till denna del hänföras till näringslagstiftningen. På detta område har lagtinget enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet med vissa begränsningar som anges i punkten. Till dessa hör lagstiftningen om utrikeshandeln, i fråga om vilken riket enligt 27 § 12 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet. Landskapslagen gäller också konsumentskydd och otillbörligt förfarande inom näringsverksamhet. På detta område har riket lagstiftningsbehörighet enligt 27 § 10 punkten självstyrelselagen.

Å andra sidan riktar sig landskapslagen till användarna av foderfabrikat. Till denna del hänför sig landskapslagen till lagstiftningen om jord- och skogsbruk. På detta område har landskapet enligt 18 § 15 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet.

I landskapslagen regleras också förvaltningsuppgifter. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under den.

Landskapslagen utgör också närmare reglering för landskapets del för verkställigheten av de ovan nämnda förordningarna och för tillsynen över att dessa förordningar iakttas. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. samma lag.

Genom landskapslagen regleras också foderläkemedel. Enligt 27 § 30 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga mediciner och produkter av läkemedelstyp, narkotiska ämnen samt framställning av gifter och fastställande av deras användningsändamål.

Foderlagen som antagits genom landskapslagen omfattar således stadganden som dels hör till landskapets behörighet och dels till rikets. Stadganden av rikslagstiftningsnatur kan enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen tas in i landskapslagen för vinnande av enhetlighet och överskådlighet. Granskningen i detta utlåtande koncentreras därför i huvudsak till de stadganden som ingår i landskapslagen.

I 4 § landskapslagen stadgas att 33 § 2 och 3 mom., 37 § 3 mom. och 39 § foderlagen inte tillämpas i landskapet.

I 33 § 2 mom. regleras utarbetandet av en årlig tillsynsplan för organiseringen av fodertillsynen och i 3 mom. ingår ett delegeringsstadgande om närmare bestämmelser om tillsynsplanen. Regleringen av dessa uppgifter faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet då det är fråga om rättsområdet jord- och skogsbruk.

I 37 § 3 mom. foderlagen stadgas att Livsmedelssäkerhetsverket utifrån de uppgifter som avses i 1 och 2 mom. offentliggör en förteckning över foderföretagarna och laboratorierna. I 39 § stadgas bland annat att Livsmedelssäkerhetsverket offentliggör tillsynsresultaten.

Stadgandet i 37 § 3 mom. är förenligt med den reglering som ingår i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) Nr 183/2005 om fastställande av krav för foderhygien (nedan foderhygienförordningen). I artikel 9.3 i förordningen stadgas att den behöriga myndigheten skall föra ett eller flera register över anläggningar som är verksamma inom något steg av produktionen, bearbetningen, lagringen, transporten eller distributionen av foder. I artikel 10 stadgas om godkännande av foderföretags anläggningar och i artikel 11 att foderföretagare inte får bedriva verksamhet utan att vara registrerade enligt artikel 9 eller utan godkännande, när detta krävs. I artikel 19 stadgas om skyldigheten att föra förteckningar, dels över de anläggningar, som anmälts enligt artikel 9, och dels över dem, som godkänts. Beträffande skyldigheten att göra förteckningarna tillgängliga för allmänheten stadgas i artikel 19 att det ankommer på kommissionen att göra en sammanställd förteckning över godkända anläggningar tillgänglig för allmänheten, medan medlemsstaterna skall göra förteckningen eller förteckningarna över anläggningar som registrerats tillgänglig eller tillgängliga för allmänheten. Inget tyder på att undantag på nationell nivå kunde göras från denna skyldighet.

I detaljmotiven i landskapsregeringens framställning (nr 14/2009-2010) om stadgandet i 4 § landskapslagen återges först innehållet i 37 § 3 mom. foderlagen. Enligt momentet offentliggör Livsmedelssäkerhetsverket utifrån de uppgifter som avses i 1 och 2 mom. en förteckning över foderföretagarna och laboratorierna. Därefter konstateras i framställningen att det ”behöver inte offentliggöras en förteckning av förevarande slag i landskapet då det i landskapslagstiftningen ändå finns erforderliga instrument, såsom straffbestämmelser, vilka säkerställer efterlevnaden av densamma”. Ytterligare konstateras: ”Gemene man kan vidare inte anses lida men av att förteckningen inte offentliggörs. Dessutom bör förvaltningen vara så kostnadseffektiv som möjligt och onödiga förvaltningsrutiner därmed undvikas. Med anledning därav är det obehövligt att ta in bestämmelserna i 37 § 3 mom. foderlagen i landskapslagstiftningen.”

Till den del det stadgas i 4 § landskapslagen att 37 § 3 mom. rikslagen inte skall vara tillämplig i landskapet står således 4 § landskapslagen i strid med artikel 19 foderhygienförordningen. I denna artikel krävs såsom ovan återgetts att det skall finnas en nationell förteckning över foderföretagares anläggningar som skall hållas tillgänglig för allmänheten.

Högsta domstolen har tidigare gett utlåtanden till Republikens president, i vilka domstolen ansett att lagtinget överträtt sin lagstiftningsbehörighet på den grunden att en antagen landskapslag i något avseende stått i strid med tvingande bestämmelser i unionsrätten. Utlåtandena har i dessa fall gett uttryck för regeln att landskapets lagstiftningsbehörighet även i förhållande till riket begränsas av att landskapet inte får försätta Finland i en situation som innebär ett brott mot de förpliktelser som ett medlemskap i Europeiska unionen medför. Stadganden i lagtingsbeslut har förordnats att förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionslagstiftningen och landskapslagstiftningen. Enligt Högsta domstolen föreligger en sådan konflikt även i förevarande fall.

Högsta domstolen finner att 4 § landskapslagen till den del den angår 37 § 3 mom. rikslagen uppenbart står i konflikt med unionslagstiftningen och därför utgör en behörighetsöverskridning.

I 39 § rikslagen stadgas om offentliggörande av tillsynsresultat. I landskapsregeringens framställning (s. 16) framförs att av samma orsaker, som motiverar att 37 § 3 mom. inte skall tillämpas i landskapet, skall inte heller 39 § tillämpas.

I detaljmotiveringarna till 39 § rikslagen (RP 27/2007 rd s. 39) sägs att offentliggörandet av resultaten innebär att öppenheten i verksamheten ökar och att tillsynen blir effektivare. Ytterligare konstateras att sådana resultat som skall offentliggöras vanligen är statistiska uppgifter t.ex. om de foderföretagare som omfattas av tillsynen, om foder, om högsta tillåtna avvikelser för foder, om antalet prover på foder, om förbjudna produktions- och importpartier samt om forskningsresultat. Högsta domstolen finner att de uppgifter som tillsynsresultaten innehåller är viktiga framför allt med hänsyn till konsumenternas berättigade intresse av livsmedelssäkerhet. Samhälleliga skäl talar därför för transparens även i denna sektor. Möjligheten till insyn är tvingande i rikslagstiftningen och bör ses som ett medel att bidra till en säker och sund verksamhetsmiljö på detta viktiga område. Av denna orsak kan Högsta domstolen förena sig i Ålandsdelegationens bedömning om att regleringen närmast är att hänföra till rättsområdena konsumentskydd och otillbörligt förfarande i näringsverksamhet, på vilka områden riket enligt 27 § 10 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet. Ett stadgande som utesluter tillämpningen av 39 § rikslagen innebär därför en behörighetsöverskridning.

Straff, besvär, vite och avgifter

Landskapet har kunnat lagstifta om de straffstadganden som ingår i 46 § rikslagen med stöd av 18 § 25 punkten självstyrelselagen.

I 11 § landskapslagen regleras ändringssökande. Stadgandet överensstämmer med 25 § självstyrelselagen och har därför kunnat tas in i lagstiftningen.

I 45 § foderlagen ingår bestämmelser som gäller vite och tvångsutförande. Enligt 18 § 26 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet angående utsättande och utdömande av vite samt användning av andra tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Landskapet har därför kunnat lagstifta om detta.

Regleringen av avgifter i 8 § landskapslagen har med stöd av 18 § 5 punkten självstyrelselagen kunnat tas in i landskapslagstiftningen.

Slutledning

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen faller inom landskapets behörighet förutom stadgandet i 4 § som utgör en behörighetsöverskridning. Därför hemställer Högsta domstolen att 4 § landskapslagen förordnas att förfalla. Stadgandet torde dock inte ha en avgörande betydelse för tillämpningen av landskapslagen varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.