Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 8.4.2013 om an­ta­gan­de av po­lislag för Åland samt sju land­skaps­la­gar

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 6.6.2013 gällande ärendena nr 18-25/08/2013

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 8.4.2013 om antagande av följande landskapslagar:

1. polislag för Åland
2. landskapslag om ändring av landskapslagen om Ålands polismyndighet
3. landskapslag om ändring av räddningslagen för landskapet Åland
4. landskapslag om ändring av 1 och 10 §§ landskapslagen om behandling av berusade
5. landskapslag om ändring av landskapslagen om ordningsvakter
6. landskapslag om ändring av 3 § förvaltningslagen för landskapet Åland
7. landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om personuppgifter, och
8. landskapslag om ändring av 9 § landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet.

Allmänna synpunkter

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har antagit en ny polislag för Åland. Dessutom har lagtinget antagit landskapslagar om ändringar av vissa landskapslagar som har anknytning till polislagen, nämligen landskapslagen om Ålands polismyndighet, räddningslagen för landskapet Åland, landskapslagen om behandling av berusade, landskapslagen om ordningsvakter, förvaltningslagen för landskapet Åland, landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om personuppgifter och landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet.

I sak motsvarar den antagna polislagen till stora delar den gällande polislagen för landskapet Åland (ÅFS 2000:49). Lagen är dock mera detaljerad än den nuvarande lagen och reglerar bland annat polisens befogenheter mera exakt. Den antagna lagen motsvarar i huvudsak rikets nya polislag (FFS 872/2011) som träder i kraft 1.1.2014. Den antagna polislagen för Åland samt största delen av de ändringar i landskapslagarna som påkallats av den nya polislagen skall träda i kraft samma dag som rikets nya polislag. Endast den antagna landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands polismyndighet skall till största del träda i kraft så snart som möjligt.

Den antagna polislagen för Åland

Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om de myndigheter och inrättningar som lyder under landskapsregeringen. Enligt 18 § 6 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet också i fråga om allmän ordning och säkerhet med de undantag som nämns i 27 § 27, 34 och 35 punkten, samt i fråga om brand- och räddningsväsendet. Riket har enligt 27 § 1, 23, 24, 27, 34 och 35 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om bland annat grundlag, vilken omfattar bland annat de medborgerliga fri- och rättigheterna, samt förundersökning, administrativa ingrepp i den personliga friheten, skjutvapen och skjutförnödenheter, försvarsväsendet och gränsbevakningen med beaktande av vad som stadgas i 12 §, ordningsmaktens verksamhet för tryggande av statens säkerhet samt explosiva ämnen till den del rikets säkerhet berörs.

Republikens president har med samtycke av Ålands landskapsregering gett en förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland (FFS 1177/2009). I förordningen preciseras polisens uppgifter och organisation på Åland. Enligt 1 § ska dels landskapet, dels riket svara för polisväsendet i landskapet, och polisens olika uppgifter är delade mellan landskapets och rikets polis. På basis av självstyrelselagen och den klargörande förordningen om polisförvaltningen i landskapet Åland kan man konstatera att polisens verksamhet på Åland dels hör till landskapets och dels till rikets lagstiftningsbehörighet.

Den nuvarande polislagen för landskapet Åland följer i huvudsak rikets polislag (FFS 493/1995). Den nuvarande landskapslagen har under åren ändrats för att anpassa den till ändringar i rikets polislag. Ur förarbetena till de landskapslagar, som nu är föremål för granskning, framgår att allmänhetens behov är orsaken till att landskapet har en egen polislag i stället för en blankettlag. Polislagen berör människors dagliga liv och ger svar på frågor som ofta uppkommer i samhället. Både ur polisens och ur medborgarnas synvinkel är det viktigt att polisens befogenheter samt medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till polisen finns tillräckligt detaljerat reglerade i en författning. Därför, och också för att underlätta arbetet för de tjänstemän som berörs av bestämmelserna, har det ansetts viktigt att polislagstiftningen kan återfinnas som en helhet i en landskapslag. Samma motivering gäller också valet av lagstiftningsteknik för den antagna nya polislagen för Åland.

Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Upptagande av sådana stadganden i en landskapslag medför inte ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet.

Högsta domstolen konstaterar att den lagstiftningsteknik som landskapsregeringen och lagtinget har valt i fråga om polislagen är väl motiverad men krävande. På grund av delad lagstiftningsbehörighet kräver en egen polislag i landskapet i praktiken ändringar då rikets polislag ändras. Även om de ändringar som hänför sig till rikets lagstiftningsbehörighet som sådana är direkt tillämpliga i landskapet, kan syftet med en informativ, enhetlig polislag för Åland inte uppnås om inte landskapslagen ändras för att motsvara relevanta ändringar i rikets polislag. Ur förarbetena till den nya polislagen för Åland framgår att landskapsregeringen är väl medveten om att den valda lagstiftningsmodellen leder till ett kontinuerligt arbete med att följa upp ändringar som framdeles görs i rikets polislag. I förarbetena nämns att det redan har upptäckts ändringsbehov och att landskapsregeringen senast då ändringarna i rikslagen blivit behandlade i riksdagen måste återkomma med ett motsvarande lagförslag till lagtinget.

Högsta domstolen understryker att uppföljningen av ändringarna i rikets polislag förutsätter goda kontakter till de instanser som bereder lagändringarna. Brister i samarbete kan leda till mycket korta tidsfrister och i värsta fall till normkonflikter, tolkningssvårigheter och osäkerhet om vad som är gällande rätt i landskapet.

Som det framgår av Ålandsdelegationens utlåtande och det som framförts ovan, omfattar den antagna polislagen för Åland ett stort antal stadganden som utgör riksbehörighet. Sådana stadganden finns till exempel i lagens 5 kap. där det finns bestämmelser om hemliga metoder för inhämtande av information, vilka kan inkräkta på de i 2 kap. grundlagen tryggade medborgerliga fri- och rättigheterna. Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen betyder denna omständighet dock inte i sig en behörighetsöverskridning om innehållet i landskapslagen i sak överensstämmer med rikslagstiftningen. Högsta domstolen förenar sig i Ålandsdelegationens bedömningar på de punkter där delegationen ansett att stadgandena i den antagna polislagen för Åland inte innebär behörighetsöverskridningar och framför här endast vissa kompletterande synpunkter.

Högsta domstolen har fäst uppmärksamhet vid användningen av uttrycket ”Finland och Åland” i vissa lagrum som berör internationella konventioner (5 kap. 27 och 43 § samt 9 kap. 10 §). Uttrycket är främmande för terminologin i självstyrelselagen. Där används benämningarna landskapet och riket, såsom de under årtionden konsekvent har använts i juridisk text med anknytning till självstyrelsen, då man haft behov av att särskilja de två parterna i förhållandet. I 9 och 9a kap. självstyrelselagen regleras internationella förpliktelser som Finland ingår och hur de bringas i kraft i landskapet. En avvikelse från den traditionella terminologin i lagtext är inte önskvärd eftersom den är ägnad att framkalla missförstånd. Högsta domstolen anser emellertid att lagtinget inte kan anses ha överskridit sin lagstiftningsbehörighet genom att använda det främmande uttrycket i detta sammanhang.

Enligt landskapslagens 1 kap. 10 § 5 mom., som saknar motsvarighet i rikets nya polislag, bestämmer landskapsregeringen efter samråd med landshövdingen om polisens uniform och beväpning. För närvarande finns samma stadgande i 7 § 5 mom. landskapslagen om Ålands polismyndighet (ÅFS 2000:26), vilket lagrum föreslås upphävt samtidigt som den nya polislagen träder i kraft. Det nämnda lagrummet i polislagen för Åland innebär inte någon ändring i rättsläget. Lagrummet motsvarar 9 § republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland och utgör därför ingen behörighetsöverskridning.

I landskapslagen ingår inte stadganden som motsvarar 2 kap. 17 § 4 mom., 5 kap. 1 § 4 mom. och 9 kap. 2 § 2 mom. i rikets nya polislag, vilka alla innehåller en hänvisning till försvarsmakten. I förarbetena till landskapslagen har utelämnandet av stadgandena motiverats med att i dem enbart hänvisas till vad som särskilt föreskrivs i annan lag och att dessa speciallagar hör till rikets behörighetsområde. Att inta motsvarande bestämmelser i landskapslagen har ansetts föga upplysande och knappast öka enhetligheten och överskådligheten av landskapslagen. Högsta domstolen konstaterar att utelämnandet av nämnda stadganden inte påverkar tillämpningen av den antagna polislagen för Åland och att det därmed inte utgör något hinder för att lagen träder i kraft. Det samma gäller för stadgandet i 9 kap. 9 § 2 mom. rikets nya polislag, där inrikesministeriet ges befogenhet att ingå sedvanliga samarbetsavtal inom polisens verksamhetsområde med vissa stater.

Enligt den antagna polislagens 5 kap. 63 § 1 mom. ska landskapsregeringen och polismästaren övervaka polismyndighetens inhämtande av information enligt kapitlet, såvida inget annat bestäms med stöd av republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland. I det motsvarande stadgandet i rikets nya polislag föreskrivs att polisstyrelsen och cheferna för de enheter som använder hemliga metoder för inhämtande av information ska övervaka inhämtande av information enligt kapitlet. Enligt 3 § republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland ankommer den högsta tillsynen över landskapets polisväsende på Ålands landskapsregering.

Högsta domstolen konstaterar att landskapsregeringens rätt och skyldighet att övervaka landskapets polisväsende är generell och utesluter inte möjligheten att andra organ kan ha motsvarande rättigheter eller uppgifter i förhållande till specifika angelägenheter. I den antagna polislagens 5 kap. 63 § 1 mom. är det fråga om övervakning av en viss, strikt reglerad verksamhet som även kan inkräkta på de medborgerliga fri- och rättigheterna. Verksamheten kan därför anses höra till rikets lagstiftningsbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Godkännandet av lagstiftning om vissa hemliga metoder för inhämtande av information har ansetts förutsätta att även övervakningen av hur metoderna används arrangeras på ett särskilt sätt. Av denna orsak har det varit nödvändigt att organisera övervakningen enhetligt i hela landet och ombesörja att det inte kan uppstå hinder eller fördröjningar i överföringen av information mellan cheferna för polisenheterna i fråga och det nationella övervakningsorganet, som i det här fallet är polisstyrelsen. Så som bestämmelsen i 5 kap. 63 § 1 mom. i den antagna polislagen nu är formulerad, kan den uppfattas så att landskapsregeringen ersätter polisstyrelsen som övervakningsorgan i landskapet även i fråga om användning av hemliga metoder för inhämtande av information. Med dessa tillägg förenar sig Högsta domstolen i Ålandsdelegationens omdöme att bestämmelsen i landskapslagens 5 kap. 63 § 1 mom. utgör en behörighetsöverskridning till den del bestämmelsen berättigar landskapsregeringen att övervaka inhämtandet av information som avses i lagrummet.

I den antagna polislagens 5 kap. 65 § föreskrivs att genom landskapsförordning kan utfärdas närmare bestämmelser om ordnande av tillsyn över användningen av i kapitlet avsedda hemliga metoder för inhämtande av information samt om dokumentering av åtgärderna och om de rapporter som ska lämnas för tillsynen. Enligt det motsvarande stadgandet i rikets nya polislag kan de nämnda bestämmelserna utfärdas genom förordning av statsrådet. Högsta domstolen konstaterar att enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. De angelägenheter som den antagna landskapslagens 5 kap. 65 § syftar på har en direkt anknytning till hemliga metoder för inhämtande av information. Som tidigare har konstaterats, kan dessa hemliga metoder inkräkta på de medborgerliga rättigheterna, som tryggas i 2 kap. grundlagen. Därför anser Högsta domstolen att det är fråga om angelägenheter som enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen hör till området för rikets lagstiftningsbehörighet och att det är motiverat att närmare bestämmelser om dessa angelägenheter kan utfärdas endast på nationell nivå. Därav följer att delegeringsbestämmelsen i 5 kap. 65 § i den antagna landskapslagen utgör en behörighetsöverskridning, såsom Ålandsdelegationen har framfört.

De övriga antagna landskapslagarna

I samband med antagandet av den nya polislagen för Åland har lagtinget antagit sju landskapslagar om ändringar av andra landskapslagar som har en anknytning till polislagen. Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande kommenterat den antagna landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands polismyndighet. Högsta domstolen förenar sig i Ålandsdelegationens bedömning att denna landskapslag inte utgör en behörighetsöverskridning.

Högsta domstolen konstaterar att enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om myndigheter och inrättningar som lyder under landskapsregeringen. Enligt 3 § republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland förestår Ålands landskapsregering landskapets polisförvaltning. Landskapets lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapets polismyndighet grundar sig på dessa stadganden. Genom den antagna ändringen av landskapslagen har organisationen och styrningen av landskapets polismyndighet ändrats med syfte att göra polismyndigheten mera effektiv och flexibel. I och med att 1 § 2 mom. landskapslagen om Ålands polismyndighet upphävs regleras det inte längre på lagnivå att landskapets polismyndighet består av tre enheter. Polismyndigheten får därmed en möjlighet att själv fatta beslut om sin organisation. Detta förklarar också varför man i den antagna polislagen för Åland har valt att ersätta de hänvisningar som i rikets nya polislag görs till polisenheter eller polisinrättningar med hänvisningar till landskapets polismyndighet.

Som ovan har konstaterats har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om myndigheter och inrättningar som lyder under landskapsregeringen. Enligt 18 § 6 punkten självstyrelselagen har landskapet som ovan konstaterats lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet med vissa undantag samt brand- och räddningsväsendet. Den antagna landskapslagen om ändring av räddningslagen för landskapet Åland motiveras i förarbetena med att landskapsalarmcentralen har upphört att fungera som en fristående enhet inom landskapsförvaltningen och att centralen i praktiken redan har sammanslagits med Ålands polismyndighet. Högsta domstolen konstaterar att med stöd av självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om hur räddningsverksamheten organiseras och bedrivs i landskapet. De övriga stadgandena i landskapslagen om ändring av räddningslagen för landskapet Åland samt stadgandena i de övriga antagna landskapslagarna gäller för det mesta språkliga justeringar eller tekniska justeringar påkallade av antagandet av den nya polislagen för Åland.

I landskapslagen om ändring av 9 § landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet har upptagits några nya bestämmelser som hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Bestämmelserna berör handlingsoffentligheten, som är skyddad genom grundlag. Eftersom de antagna bestämmelserna har sin motsvarighet i rikets lagstiftning, nämligen 24 § 1 mom. 5 och 7 punkten lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (FFS 621/1999), kan bestämmelserna med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen ha upptagits i landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet. Högsta domstolen anser vidare att inget stadgande i de andra antagna landskapslagarna än polislagen för Åland utgör en behörighetsöverskridning.

Slutledning

Högsta domstolen finner att de granskade landskapslagarna faller inom landskapets behörighet eller att bestämmelserna i dem annars kan upptas i landskapslag förutom stadgandet i 5 kap. 63 § 1 mom. polislagen för Åland till den del stadgandet berättigar landskapsregeringen att övervaka inhämtandet av i lagrummet avsedd information, och stadgandet i 5 kap. 65 § samma lag, vilka stadganden alltså utgör behörighetsöverskridningar.

Om ett enskilt lagrum i en landskapslag har befunnits utgöra en behörighetsöverskridning kan republikens president med stöd av 19 § 2 mom. självstyrelselagen förordna att lagen skall förfalla i sin helhet eller till någon viss del.

Med hänvisning till det som ovan framförts hemställer Högsta domstolen att 5 kap. 63 § 1 mom. och 5 kap. 65 § polislagen för Åland förordnas att förfalla. Stadgandena har inte en avgörande betydelse för tillämpningen av landskapslagen, varför den till övriga delar liksom de övriga granskade landskapslagarna kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.