Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 18.9.2013 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om änd­ring av land­skaps­la­gen om Ålands mil­jö- och häl­so­skydds­myn­dig­het och om änd­ring av land­skaps­la­gen om tillämp­ning i land­ska­pet Åland av livs­me­delsla­gen

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 21.10.2013 gällande ärendena nr 70-71/08/2013

Ålands lagtings beslut 18.9.2013 om antagande av landskapslag

1. om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet och
2. om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av livsmedelslagen

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet och landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av livsmedelslagen. Syftet med reformen är att överföra vissa uppgifter i anknytning till livsmedel och smittsamma sjukdomar hos husdjur från landskapsregeringen till Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet. Myndigheten får också uppgifter som i riket hör till regionförvaltningsverken och Livsmedelssäkerhetsverket Evira.

Lagstiftningsbehörigheten för förvaltningsuppgifter om djursjukdomar och livsmedel faller inom flera olika regleringsområden enligt självstyrelselagen. Enligt 18 § 10 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet bland annat i fråga om natur- och miljövård, enligt 12 punkten om hälso- och sjukvård och enligt 1 punkten om landskapsregeringen samt i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna. Utöver dessa områden har landskapet med stöd av 18 § 15, 16, och 22 punkten behörighet även i fråga om jord- och skogsbruk, jakt och fiske samt näringsverksamhet. Landskapet har också lagstiftningsbehörighet med stöd av 18 § 17 punkten i fråga om djurskydd och veterinärväsendet med de undantag som stadgas i 27 § 31‒33 punkten. I dessa punkter är det fråga om smittsamma sjukdomar hos husdjur, förbud mot införande av djur och djurprodukter och förebyggande av införsel av växtförstörare till landet. Mot denna bakgrund står det enligt Högsta domstolen klart att tyngdpunkten i de lagar som nu ändrats hör under landskapets behörighet. Granskningen i det följande tar endast upp det problem, som systemet beträffande fördelningen av förvaltningsuppgifter mellan riket och landskapet aktualiserar, och delegeringsstadgandena.

Fördelning av förvaltningsuppgifter i landskapet

Grundprincipen beträffande förvaltningsuppgifter finns i 23 och 30 § självstyrelselagen. Enligt lagrummen ankommer förvaltningen i angelägenheter som har hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet på självstyrelsemyndigheterna medan förvaltningen i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet ankommer på riksmyndigheterna. I det sistnämnda lagrummet bestäms beträffande ett antal uppgifter som hör till rikets lagstiftningsbehörighet att de i landskapet ska skötas av landskapets myndigheter. Punkt 8 gäller bland annat lagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos människor och husdjur.

Det stadgande som nu föranleder närmare granskning är 1 a § 1 mom. i landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet, som gäller smittsamma sjukdomar hos husdjur. Beträffande dessa ska alltså enligt ordalydelsen Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet enligt rikslagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos husdjur sköta de uppgifter som i riket ska skötas av kommunerna och regionförvaltningsverken. Dessutom stadgas i momentet att myndigheten ska sköta följande uppgifter som i riket ska skötas av Livsmedelssäkerhetsverket: 1) tillstånd för och tillsyn över hantering av animaliska biprodukter, 2) tillstånd att odla och rensa vattenbruksdjur samt 3) andra uppgifter enligt vad som bestäms i landskapsförordning med stöd av 1 § 3 mom.

Såsom Ålandsdelegationen anfört utgår självstyrelselagen från att en överföring av förvaltningsbehörighet sker mellan myndigheter, det vill säga riksmyndigheter och landskapets myndigheter. Till den del lagrummet överför uppgifter från regionförvaltningsverken till Ålands miljö- och hälsovårdsmyndighet är lagrummet oproblematiskt. Landskapslagen avser emellertid också att överföra de uppgifter, som enligt rikslagen på området ska skötas av kommunerna, på den åländska myndigheten. Till en sådan överföring förefaller självstyrelselagstiftningen inte att ge möjligheter. Denna systematik bekräftas av 32 § självstyrelselagen. Enligt detta lagrum kan uppgifter som hör till riksförvaltningen genom överenskommelseförordning överföras på en landskapsmyndighet och uppgifter som hör till landskapsförvaltningen överföras på en riksmyndighet.

Situationen är speciell, genom att lagstiftningen om kommunernas förvaltning tillkommer landskapet enligt 18 § 4 punkten självstyrelselagen, medan lagstiftningen till sin substans lyder under rikets lagstiftningsbehörighet. Då i rikets lag emellertid fastställts vilka uppgifter som hör till rikets myndigheter och vilka till de kommunala, kan lagtinget inte göra en avvikelse genom att på de myndigheter i landskapet, som utpekats att sköta riket tillkommande uppgifter, även överföra kommunala uppgifter. Landskapet kan således inte i landskapslagstiftningen på dessa områden fördela uppgifterna mellan landskapsmyndigheterna och kommunerna på ett annat sätt än i rikets lagstiftning.

Detta stadgande står således i strid med självstyrelselagen varför paragrafen utgör en behörighetsöverskridning.

Delegering av normgivningsmakt

Enligt 1 § 3 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet kan landskapsregeringen genom landskapsförordning ålägga myndigheten att sköta tillstånds- och tillsynsuppgifter som landskapet är skyldigt att sköta med stöd av EU-förordningar inom miljö- och hälsoskyddsområdet inklusive bekämpande av smittsamma sjukdomar hos husdjur. I detta moment stadgas också att landskapsregeringen inom dessa områden genom landskapsförordning kan ålägga myndigheten uppgifter som i riket sköts av Livsmedelssäkerhetsverket och som är likartade dem som myndigheten redan sköter enligt lag.

Också i 3 § 2 mom. 4 punkten landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av livsmedelslagen ingår ett liknande delegeringsstadgande: Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet ska av Livsmedelssäkerhetsverkets uppgifter sköta enligt bestämmelser i landskapsförordning bland annat andra uppgifter som är likartade dem som myndigheten redan sköter enligt denna lag.

Högsta domstolen har idag givit ett utlåtande (OH 2013/207), i vilket problematiken kring delegeringsstadganden belysts. Ibland har delegeringsstadganden förordnats förfalla då de mot bakgrund av Finlands grundlag ansetts vara alltför öppna. Utöver dessa behörighetsöverskridningar har Högsta domstolen också tagit ställning till delegeringsstadganden som varit vaga men som ändå inte konstaterats utgöra behörighetsöverskridningar, då till exempel innehållet i delegeringsstadgandena preciserats och begränsats av den reglering som finns i lagen på ett sätt som gör att de grundläggande fri- och rättigheterna inte äventyras. De nu aktuella delegeringsstadgandena hör enligt Högsta domstolens uppfattning till sistnämnda kategori. Såsom Ålandsdelegationen konstaterat begränsas landskapsregeringens handlingsutrymme av de gränser som uppställs i lagrummen.

Slutledning

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att de granskade landskapslagarna faller inom landskapets behörighet förutom stadgandet i 1 a § 1 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet, som utgör en behörighetsöverskridning. Enligt 19 § 2 mom. självstyrelselagen kan Republikens president förordna att lagen ska förfalla i sin helhet eller till någon viss del. Även om behörighetsöverskridningen endast gäller orden ˮkommunerna ochˮ anser Högsta domstolen att hela momentet bör förordnas att förfalla. Därför hemställer Högsta domstolen att 1 a § 1 mom. landskapslagen förordnas att förfalla. Stadgandet torde dock inte ha en avgörande betydelse för tillämpningen av landskapslagen i övrigt, varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.