Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 16.9.2015 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om fi­nan­sie­ring av lands­bygdsnä­ring­ar och vis­sa land­skaps­la­gar i an­knyt­king till den

Till Republikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 3.11.2015 gällande ärendena nr 83,85–86/08/2015

Ärende: Ålands lagtings beslut 16.9.2015 om antagande av

1. landskapslag om finansiering av landsbygdsnäringar,
2. landskapslag om ändring av näringsstödslagen för landskapet Åland och
3. landskapslag återkrävande av stöd ur landskapets medel

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om finansiering av landsbygdsnäringar, en landskapslag om ändring av näringsstödslagen för landskapet Åland och en landskapslag om återkrävande av stöd ur landskapets medel. Genom den förstnämnda landskapslagen upphävs den gällande landskapslagen (2007:63) om finansiering av landsbygdsnäringar samt möjliggörs genomförandet av Europeiska unionens ändrade bestämmelser om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken för programperioden 2014-2020, och de stöd som omfattas av den.

Föremålet för regleringen i lagtingsbesluten hänför sig främst till området för jord- och skogsbruk. Enligt 18 § 15 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jord- och skogsbruk och enligt 18 punkten samma paragraf i fråga om tillvaratagande av jordbruks- och skogsmarks samt fiskevattens produktionsförmåga. Enligt 27 § 15 punkten samma lag har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om priset på lantbruks- och fiskeriprodukter samt främjande av export av lantbruksprodukter. Landskapslagarna kan även anses gälla näringsverksamhet, på vilket område landskapet med vissa undantag har lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen.

Högsta domstolen har med anledning av 2003 års landskapslag om finansiering av landsbygdsnäringar i sitt utlåtande konstaterat att utifrån behörighetsfördelningen i självstyrelselagen har riket och landskapet tillämpat en ansvarsfördelning avseende de olika EU-stöden samt den nationella finansieringen (OH 2003/66). Landskapet har ansetts ha behörighet när det gäller strukturpolitiken och riket när det gäller pris- och marknadspolitiken. Av detta har följt att landskapet ansetts ha behörighet när det gäller strukturstöden och stöd till landsbygdens utveckling. Högsta domstolen har inte haft något att anmärka mot denna utgångspunkt för fördelningen av lagstiftningskompetensen.

Utgångspunkten är således att lagstiftningen faller inom landskapets kompetens. Mot bakgrund av den detaljerade genomgång av de enskilda stadgandena, som Ålandsdelegationen gjort och i vars slutsatser Högsta domstolen kan förena sig, begränsar sig Högsta domstolen i det följande till att bedöma huruvida den delegering av normgivningen som ingår i landskapslagen om finansiering av landsbygdsnäringar ställer hinder för att lagstiftningen i sin helhet kan förordnas träda i kraft.

I landskapslagen om finansiering av landsbygdsnäringar ingår ett flertal bemyndiganden för landskapsregeringen att närmare besluta om sådant varom det stadgas i landskapslagen. Enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Detta stadgande motsvarar 80 § Finlands grundlag. Grundlagen förutsätter att det tydligt framgår hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Om delegeringen av normgivningsmakten inte fyller de krav som grundlagen uppställer, är delegeringen i konflikt med 27 § 1 punkten självstyrelselagen, som hänför stiftande av grundlag och avvikelse från grundlag till rikets behörighet. I så fall utgör ett delegeringsstadgande en behörighetsöverskridning.

I 2 § landskapslagen om finansiering av landsbygdsnäringar finns korta stadganden om stödmottagare. En stödmottagare ska vara en fysisk eller juridisk person. Fysiska personer ska vara ansvariga för att genomföra den åtgärd som ett stöd avser och myndiga, om inte undantag tillåts enligt de kriterier som nämns i lagrummet. Dessa stadganden kompletteras i 3 mom. med ett stadgande enligt vilket landskapsregeringen, såvida inte ärendet hör till området för lag, kan besluta närmare om förutsättningar för att bevilja stöd såsom stödmottagarens ålder, kompetens och inkomst och om berörd fastighets areal. Besluten bör vara i enlighet med fastställda stödordningar utifrån Europeiska unionens gällande regelverk för statligt stöd.

Högsta domstolen konstaterar att en avsevärd del av de kriterier, som är centrala för mottagare av stöd, förefaller bli beroende av beslut av landskapsregeringen med stöd av det vaga delegeringsstadgandet.

Rikets motsvarande reglering finns i lagen om stödjande av landsbygdens utveckling (28/2014) och lagen om förvaltning av utvecklingsprogrammen för landsbygden (27/2014), vilka innehåller även delegeringsbestämmelser. I 8 § lagen om stödjande av landsbygdens utveckling finns stadganden om stödtagare. I 16 § 3 mom. stadgas att närmare bestämmelser om tillämpningen av Europeiska unionens lagstiftning om statligt stöd på stöd enligt denna lag och om förutsättningarna för beviljande av stöd av mindre betydelse utfärdas genom förordning av statsrådet. Vid behov får närmare bestämmelser om register över stöd av mindre betydelse utfärdas genom förordning av statsrådet.

Stadganden om stödbeslut finns i 4 § landskapslagen. I 3 mom. stadgas att landskapsregeringen närmare kan besluta om det minsta belopp som utbetalas per stödmottagare och per enskild åtgärd, samt närmare om villkoren för utbetalning av ersättning, rapportering och uppföljning, om de grunder som ska användas vid beräkning av den nedre gränsen för ersättning samt om frånträdande av ett åtagande eller överförande av ett stöd till en annan stödmottagare.

Även beträffande stödbeslutet är delegerings¬stadgandet i landskapslagen alltså uppbyggt så att de utfyllande normerna vid behov ges i beslut av landskapsregeringen.

Som jämförelse från rikslagstiftningen kan nämnas att i 12 § 3 mom. lagen om stödjande av landsbygdens utveckling stadgas att närmare bestämmelser om nivån och maximibeloppet för stöd som beviljas för olika åtgärder inom de gränser som ställs i Europeiska unionens lagstiftning och av de medel som avses i 7 § samt om stödets minimibelopp utfärdas genom förordning av statsrådet. Ytterligare stadgas i 15 § i fyra moment preciseringar om överföring av stöd till någon annan för att användas för en åtgärd som stöds. I 15 § 5 mom. stadgas dessutom att närmare bestämmelser om villkoren för överföring av stöd och om förfarandet i samband med överföringen får utfärdas genom förordning av statsrådet.

I 8 § landskapslagen stadgas att landskapsregeringen kan besluta att ett beviljat stödbelopp ska sänkas eller inte alls utbetalas, om detta förutsätts i den Europeiska unionens lagstiftning eller om stödmottagaren inte har iakttagit de stödvillkor som grundar sig på åtagandet. Landskapsregeringen kan, i den omfattning som den Europeiska unionens regelverk kräver det, besluta närmare om grunderna för beslut att sänka eller att inte utbetala stödbelopp.

I 46 § 1 mom. lagen om stödjande av landsbygdens utveckling stadgas att en förutsättning för betalning av stöd är att stödtagaren har iakttagit stödvillkoren. Därefter stadgas i 2 mom. om stöd som beviljats utifrån faktiska kostnader. I 3 mom. ingår delegeringsstadganden med hänvisning till 13 §. Ytterligare stadgas i 47 § 4 mom. att närmare bestämmelser om inkomster och extra finansiering och om deras inverkan på det stödbelopp som betalas ut får utfärdas genom förordning av statsrådet.

I 12 § landskapslagen regleras inspektion för prövning av en ansökan om stöd och vid tillsyn. I 4 mom. 3 punkten hänvisas till landskapsregeringens beslut om inspektioner som ska utföras av inspektörer från oavhängiga revisionssamfund. I 5 mom. paragrafen stadgas att landskapsregeringen närmare kan besluta om tillsyn av stödvillkor i den omfattning som förutsätts i den Europeiska unionens förordningar om finansiering av landsbygdsnäringar.

I 52 § lagen om stödjande av landsbygdens utveckling regleras inspektionsrätt och i 53 § själva inspektionen. I dessa paragrafer hänvisas till andra nationella lagar och Europeiska unionens lagstiftning. Här ingår inga delegeringsstadganden överhuvudtaget.

Landskapslagen är mycket kortfattad jämfört med rikets motsvarande lag. Denna omständighet torde inte enbart kunna förklaras med att Landsbygdsprogrammet (LBU-programmet) för Åland Finland som antagits av Europeiska kommissionen den 13 februari 2015 innehåller andra och färre prioriteringar än i motsvarande program för övriga Finland. Enligt sin ordalydelse gäller de ovan nämnda delegeringsstadgandena i landskapslagen till väsentliga delar centrala omständigheter vid tillämpningen av densamma, såsom noggrannare villkor för stöd med anknytning till sökandens inkomster, närmare villkor för återkrav av stöd och närmare organisering av övervakning av stöden. Utgående från hur stadgandena är avfattade förefaller det som om stadgandena å ena sidan skulle gälla centrala omständigheter beträffande stöden och å andra sidan skulle vara mycket vida till sin utformning.

Det är möjligt att innehållet i och utformningen av stadgandena i landskapslagen ger en vilseledande bild av deras verkliga betydelse, eftersom man vid tillämpningen av dem i vilket fall som helst bör följa de regler som härstammar från Europeiska unionen, vilket även framgår ur landskapslagen. Utgående från stadgandena är det i vilket fall som helst i viss mån svårt att bedöma hur problematiska stadgandena är mot bakgrund av de krav som grundlagen och självstyrelselagen ställer på delegering av lagstiftningsmakten. Bristfälligheten i regleringen framträder tydligt ur det faktum att man i rikslagstiftningen ansett sig behöva utförligare reglering i lag och att i regleringen ingår många för tillämpningen centrala stadganden, som saknas i landskapslagen. Den begränsade delegeringen i rikslagen sker från lag till förordning, medan delegeringen i landskapslagen skulle ske från lag till beslut av landskapsregeringen. På dessa grunder förenar sig Högsta domstolen även i de slutsatser Ålandsdelegationen dragit beträffande delegeringsstadgandena i landskapslagen.

I likhet med Ålandsdelegationen noterar Högsta domstolen att i 10 § landskapslagen hänvisas till 8 § 5 mom. samma lag. Något sådant lagrum finns inte. Denna lagtekniska oklarhet hindrar inte lagstiftningen att träda i kraft.

Slutledning

Med hänvisning till det som ovan anförts finner Högsta domstolen att 2 § 3 mom., 4 § 3 mom. 8 § och 12 § 4 mom. 3 punkten och 5 mom. lands¬kapslagen om finansiering av landsbygdsnäringar utgör behörighetsöverskridningar. Därför hemställer Högsta domstolen att dessa lagrum förordnas att förfalla.

Det är inte med stöd av tillbudsstående handlingar möjligt att avgöra huruvida landskapslagen uppfyller sitt syfte utan de lagrum som föreslås att ska förordnas att förfalla. Emellertid finns inte i de resterande delarna av lagen något som skulle äventyra rättssäkerheten eller i övrigt utgöra en sådan inkonsekvens eller konfliktsituation, som krävde att lagstiftningen i sin helhet skulle förordnas förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att landskapslagen till övriga delar kan träda i kraft tillsammans med de ovan nämnda landskapslagarna.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.