Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 26.4.2021 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om tillämp­ning på Åland av al­ko­hol­la­gen samt land­skaps­lag om änd­ring av ord­nings­la­gen för land­ska­pet Åland

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 2.6.2021 gällande ärendena VN/11639/2021-VN/11640/2021

Ärende: Ålands lagtings beslut 26.4.2021 om antagande av följande landskapslagar

1. landskapslag om tillämpning på Åland av alkohollagen
2. landskapslag om ändring av 4 § ordningslagen för landskapet Åland.

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om tillämpning på Åland av alkohollagen samt en landskapslag om ändring av ordningslagen för landskapet Åland som hänvisar till den förstnämnda landskapslagen. Syftet med alkohollagstiftningen är att förebygga alkoholkonsumtionens skadliga samhälleliga, sociala och medicinska effekter och den nu föreliggande lagstiftningen avser att uppnå detta syfte genom att reglera serveringen av alkoholdrycker. Landskapet har enligt landskapslagstiftningen tillämpat rikets tidigare alkohollagstiftning till denna del. Riket har ersatt den tidigare alkohollagstiftningen med en ny reglering. Avsikten med landskapslagstiftningen i fråga är att anpassa lagstiftningen till den nya rikslagstiftningen med vissa avvikelser.

Enligt 1 § 1 mom. landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen ska inom landskapets behörighet alkohollagen (FFS 1102/2017), nedan kallad alkohollagen, tillämpas på Åland, till den del den innehåller bestämmelser om tillstånd till servering av alkoholdrycker, med de avvikelser som följer av denna lag. Särskilda bestämmelser om rätt att idka näring i landskapet Åland finns i landskapslagen om rätt att utöva näring. Enligt paragrafens 2 mom. är de i 1 mom. avsedda bestämmelserna i alkohollagen tillämpliga sådana de lyder när denna lag träder i kraft. Sker därefter ändringar i alkohollagen ska de tillämpas från tidpunkten för deras ikraftträdande i riket.

Enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet beträffande tillstånd till utskänkning av alkoholdrycker. Enligt paragrafens 1 och 6 punkter har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar samt beträffande allmän ordning och säkerhet.

Riket har enligt 29 § 1 mom. 4 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om annan än i 18 § 13 punkten nämnd alkohollagstiftning.

Landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen tar hänsyn till uppdelningen av lagstiftningskompetensen mellan landskapet och riket genom bestämmelserna i lagens 1 §. Genom landskapslagen görs rikets alkohollag tillämplig i landskapet till den del som landskapet har lagstiftningsbehörighet gällande tillstånd till utskänkning av alkoholdrycker. Eftersom riket i övrigt har lagstiftningsbehörighet beträffande alkohollagstiftningen, är rikets alkohollag gällande även på Åland utan medverkan av landskapets lagstiftare. På de områden där lagstiftningsbehörigheten hör till landskapet kan författningarna från riket tas över av landskapet med de modifikationer och avvikelser som självstyrelselagen ger utrymme för och som av landskapet funnits ändamålsenliga. Då landskapet använder sin lagstiftningskompetens på detta sätt, är fråga inte om tillämpning av 19 § 3 mom. självstyrelselagen.

Enligt 1 § 2 mom. landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen ska ändringar i rikslagen gälla i landskapet från det de träder i kraft i riket. Beträffande ändringarnas ikraftträdande konstaterar Högsta domstolen att en i landskapet brukad lösning beträffande blankettförfattningar har varit att stadga att om den riksreglering som ligger till grund för landskapsregleringen ändras, träder motsvarande ändringar automatiskt i kraft i landskapet. Med en sådan lösning uppkommer inga praktiska problem som hänför sig till normgivningskompetensen. Om den förändrade normen hör till landskapets behörighet, träder bestämmelsen i kraft samtidigt med rikslagstiftningen med stöd av landskapslagstiftningen.

Med beaktande av uppdelningen av lagstiftningsbehörigheten inom det nu ifrågavarande området och det sätt på vilket uppdelningen beaktats i landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen anser Högsta domstolen att de granskade lagtingsbesluten efterföljer kompetensfördelningen mellan landskapet och riket.

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Den antagna landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen hänför sig främst till bestämmelserna i 18 § 1 mom. grundlagen om näringsfrihet och i 15 § 1 mom. grundlagen om egendomsskydd.

Riksdagens grundlagsutskott har vid granskningen av rikets alkohollagstiftning som i betydande utsträckning bygger på tillståndsplikt när det gäller att idka alkoholrelaterad näring (GrUU 48/2017 rd) konstaterat att näringsfrihet ska råda, men att tillstånd i undantagsfall kan krävas för näringsverksamhet. Grundlagsutskottet har ansett det vara acceptabelt att tillstånd krävs för olika former av alkoholrelaterad näringsverksamhet bland annat i syfte att minska de negativa hälsoeffekterna av alkoholkonsumtion och de sociala problem som följer av alkoholkonsumtion. En reglering där det krävs tillstånd för näringsverksamhet måste enligt grundlagsutskottets etablerade praxis ske genom lag, och lagen måste då uppfylla övriga allmänna krav på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Inskränkningar i näringsfriheten ska vara exakta och noga avgränsade, och deras omfattning och förutsättningar ska framgå av lagen. Utskottet har ansett att det är viktigt att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas verksamhet. Myndighetens befogenhet att förena tillstånd med villkor ska grunda sig på tillräckligt exakta bestämmelser i lag.

Därtill har grundlagsutskottet i sin praxis beträffande regleringen av näringsverksamhet ansett att återkallande av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd som ingriper kraftigare i individens rättsliga ställning än avslag på en ansökan om tillstånd. Därför har utskottet ansett att det för att lagstiftningen ska vara proportionerlig är nödvändigt att möjligheten att återkalla tillstånd kopplas till allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser och till att eventuella anmärkningar och varningar till tillståndshavaren inte har lett till att bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU 46/2016 rd och GrUU 13/2014 rd).

Enligt 9 § landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen kan Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet, som är tillståndsmyndighet, med avvikelse från 22 § alkohollagen i fall som avses i 22 § 1 och 2 mom. alkohollagen besluta om andra villkor och begränsningar än de som avses i 22 § 1 och 2 mom. alkohollagen, anpassade så att de inte utgör ett hinder eller gör det oskäligt svårt för tillståndshavaren att utöva verksamheten, om begränsningar och villkor inte bedöms vara tillräckliga för att förebygga problem med oljud för närboende eller trygga allmän ordning och säkerhet avslå en sådan ansökan som avses i 20 § 1 mom. alkohollagen eller besluta att inte bevilja tillstånd att servera alkoholhaltiga drycker, eller om begränsningar och villkor inte bedöms vara tillräckliga för att förebygga problem med oljud för närboende eller trygga allmän ordning och säkerhet och det på serveringsområdet eller i dess omedelbara närhet har förekommit ordningsstörningar eller annat missbruk, återkalla ett godkännande enligt 20 § 1 mom. alkohollagen eller besluta att återkalla ett tillstånd att servera alkoholhaltiga drycker.

De ovannämnda bestämmelserna i 9 § landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen berättigar således tillståndsmyndigheten att besluta om andra villkor och begränsningar än de som stadgats i 22 § 1 och 2 mom. rikslagen utan att villkoren och begränsningarna närmare beskrivs i landskapslagen. Därtill berättigar paragrafens 2 punkt tillståndsmyndigheten att avslå ansökan om servering vid tillställningar och evenemang eller inte bevilja serveringstillstånd. Enligt paragrafens 3 punkt är tillståndsmyndigheten berättigad att återkalla godkännanden och tillstånd om de i landskapslagen eller i rikslagen angivna begränsningarna och villkoren inte följs. Det förefaller som om återkallande kunde vara möjligt utan att tillfälle ges att avhjälpa de upptäckta bristerna på grundval av en anmärkning eller en varning från den behöriga myndigheten.

Eftersom begränsningar av och villkor för näringsfriheten inte närmare definierats i landskapslagen och de som sådana även direkt kan leda till att ansökan avslås, tillstånd ej beviljas eller godkännanden och tillstånd återkallas, uppfyller 9 § landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen inte till dessa delar de förutsättningarna för begränsningar av den i 18 § 1 mom. grundlagen garanterade näringsfriheten såsom de tolkats av riksdagens grundlagsutskott tidigare. Därför anser Högsta domstolen att 9 § landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen utgör en behörighetsöverskridning. Således bör den förordnas att förfalla.

Det hänvisas till 9 § landskapslagen även i 19 § 2 mom. 3 punkten landskapslagen, som berättigar tillståndsmyndigheten att ge tillståndshavaren skriftlig varning. I konsekvens med att 9 § förordnas att förfalla bör även den delen av 19 § 2 mom. 3 punkten i samma landskapslag som hänvisar till 9 § denna lag förordnas att förfalla.

På ovannämnda grunder och med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 9 § landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen ska förordnas att förfalla. Därmed ska även hänvisningen till 9 § i 19 § 2 mom. 3 punkten i samma landskapslag förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att de granskade landskapslagarna till övriga delar faller inom landskapets behörighet.

Landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen uppfyller sitt syfte även utan det lagrum som föreslås att förordnas att förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

Tillämpningen av hänvisningen till landskapslagen om tillämpning på Åland av alkohollagen i landskapslagen om ändring av 4 § ordningslagen för landskapet Åland förutsätter att den förstnämnda landskapslagen träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.