Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 25.4.2022 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om nä­rings­rätt och nä­rings­till­stånd

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 25.5.2022 gällande ärendet nr VN/14716/2022

Ärende: Ålands lagtings beslut 25.4.2022 om antagande av landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd.

Enligt 1 § landskapslagen är syftet med lagen att trygga den åländska befolkningens nationalitetsskydd. Lagen ska särskilt skydda det svenska språkets ställning i näringsverksamhet i landskapet. Meningen har varit att revidera och modernisera landskapslagstiftningen gällande åländsk näringsrätt. En central del av landskapslagen är de språkbestämmelser som ska skydda det svenska språkets ställning.

Utöver allmänna bestämmelser och bestämmelser om ikraftträdande och övergångsbestämmelser innehåller landskapslagen bestämmelser om språket i näringsverksamheten, näringsrätt med stöd av lag, näringstillstånd samt tillsyn och påföljder. Enligt landskapslagen beviljar landskapsregeringen näringstillstånd och utövar tillsyn samt fattar beslut om administrativa påföljder och återkallande av näringstillstånd.

Landskapslagen gäller i huvudsak näringsrätt och grunderna för utövande av näring samt näringstillstånd i landskapet.

Enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten, dock så att även lagtinget har behörighet att vidta åtgärder för att främja sådan näringsverksamhet som avses i de nämnda punkterna. Därtill har landskapet enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen.

Utgångspunkten är således att landskapslagen i fråga gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Bestämmelser som hör till arbetsrättens område

Enligt 6 § 3 mom. landskapslagen ska en näringsidkare upprätta anställningsavtal och tillhandahålla annan för anställningsförhållandet och utförandet av arbetet nödvändig information på svenska för att trygga det svenska språkets ställning inom näringsverksamheten. Enligt 7 § 3 mom. 3 punkten kan genom landskapsförordning utfärdas närmare bestämmelser om de handlingar som ingår i den för anställningsförhållandet och utförandet av arbetet nödvändiga informationen som avses i 6 § 3 mom.

Enligt 27 § 21 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om arbetsrätt med vissa undantag som inte är relevanta i detta sammanhang. Högsta domstolen anser att de ovan refererade bestämmelserna i 6 § 3 mom. och 7 § 3 mom. 3 punkten landskapslagen hänför sig närmare till rättsområdet arbetsrätt än till rättsområdet näringsverksamhet. Dessa bestämmelser utgör därför behörighetsöverskridningar.

Näringsfriheten

Vid lagstiftningsgranskningen bör även tas ställning till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Enligt 5 § landskapslagen får näring utövas endast av en fysisk eller juridisk person som har näringsrätt med stöd av lag eller som har beviljats näringstillstånd av landskapsregeringen. Bestämmelserna on näringsrätt med stöd av lag ingår i landskapslagens 3 kap. Enligt 11 § landskapslagen är annan än i 3 kap. avsedd näringsverksamhet tillståndspliktig och förutsätter att landskapsregeringen beviljar ett näringstillstånd.

Med tanke på grundlagen hänför sig den här regleringen till bestämmelsen om näringsfrihet i 18 § 1 mom. grundlagen, eftersom grundlagen utgår från att näringsfrihet ska råda.

Enligt 120 § grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen. Självstyrelselagen är antagen i grundlagsordning.

I 2 kap. självstyrelselagen regleras den åländska hembygdsrätten samt dess betydelse för bl.a. näringsrätten. Enligt den i detta kapitel ingående 11 § kan rätten att i landskapet utöva rörelse eller yrke som näring inskränkas genom landskapslag för den som inte har hembygdsrätt. En sådan landskapslag får dock inte inskränka rätten för den som är bosatt i landskapet att idka sådan näring som bedrivs utan annat biträde än make eller egna omyndiga barn och utan begagnande av affärslokal, kontor eller något annat särskilt driftställe.

Högsta domstolen konstaterar att landskapslagens bestämmelser om kravet på näringstillstånd har ett synnerligen omfattande tillämpningsområde med tanke på 18 § grundlagen och dess tolkningspraxis. Det omfattande tillståndskravet kan ändå anses vara oproblematiskt i förhållande till grundlagen med beaktande av den särskilda behörighet att inskränka näringsfriheten som uttryckligen getts landskapslagstiftaren i 11 § självstyrelselagen.

Högsta domstolen konstaterar dessutom att även om 11 § självstyrelselagen tillåter vissa inskränkningar i den i 18 § grundlagen tryggade näringsfriheten, kan ytterligare inskränkningar i grundlagens fri- och rättigheter däremot inte införas genom landskapslag med beaktande av bestämmelsen i 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Av grundlagen följer även att regleringen i sig ska uppfylla de jämlikhetskriterier som uppställs i dess 6 §.

Enligt riksdagens grundlagsutskotts praxis måste en reglering genom vilken näringsverksamhet görs beroende av tillstånd ske genom lag och lagen måste uppfylla övriga allmänna krav på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Inskränkningar i näringsfriheten ska vara exakta och noga avgränsade och begränsningarnas omfattning och förutsättningarna för dem ska framgå av lagen. När det gäller innehållet är det viktigt att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas verksamhet. Betydelsefullt i detta avseende är bland annat i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning. Dessutom ska myndighetens befogenhet att förena tillstånd med villkor grunda sig på exakta bestämmelser i lag (se t.ex. GrUU 19/2009 rd och GrUU 13/2014 rd). Därtill har grundlagsutskottet fäst uppmärksamhet vid att det att ett tillstånd återkallas och någon fråntas rätten att utöva sitt yrke med avseende på näringsfriheten och rätten att utöva ett yrke kan anses vara en mera kännbar åtgärd än det att ett tillstånd inte beviljas. För att lagstiftningen ska vara proportionerlig är det nödvändigt att möjligheten att återkalla tillstånd kopplas till allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser och till att eventuella anmärkningar och varningar till tillståndshavaren inte har lett till att bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU 34/2012 rd, GrUU 65/2014 rd).

Högsta domstolen anser att den ifrågavarande landskapslagen innehåller tillräckligt exakta bestämmelser beträffande ansökan om näringstillstånd, tillståndsförfarandet och förutsättningarna för beviljande av näringstillstånd. Även bestämmelserna om påföljder och återkallande av näringstillstånd tar hänsyn till grundlagsutskottets praxis. Till landskapsregeringens handlingsalternativ hör uppmaning att rätta till brister inom en tidsfrist, anmärkning och varning samt tidsbundet och permanent återkallande av näringstillstånd. Högsta domstolen anser att landskapslagen i dessa avseenden uppfyller de krav som 18 § 1 mom. grundlagen och dess tolkningspraxis ställer.

Språket i näringsverksamheten

Landskapslagens 2 kap. (6-8 §§) innehåller bestämmelser som ska skydda det svenska språkets ställning i näringsverksamhet. Enligt bestämmelsen i landskapslagens 6 § 1 mom. har var och en rätt att betjänas på det svenska språket då varor och tjänster erbjuds på marknaden. För att trygga en effektiv kommunikation på svenska ska den som är i kontakt med en näringsidkare kunna betjänas av någon som har tillfredsställande kunskaper i svenska. Enligt 6 § 2 mom. ska en näringsidkare tillse att väsentlig och nödvändig dokumentation om de varor och tjänster som erbjuds på marknaden tillhandahålls på svenska. Då dessa varor eller tjänster marknadsförs ska det ske på svenska. Enligt 6 § 4 mom. tillämpas skyldigheterna i paragrafen inte på en näringsidkare som är etablerad på Åland till den del denna riktar sig till marknader utanför Åland. Om näringsidkaren inte är etablerad på Åland tillämpas endast skyldigheterna i 1 och 2 mom., men enbart till den del varor eller tjänster erbjuds aktivt på den åländska marknaden. Enligt 6 § 5 mom. förhindrar näringsidkarens skyldigheter gällande det svenska språket enligt paragrafen inte att andra språk används i näringsverksamheten.

Närmare bestämmelser om de språkliga skyldigheterna finns i landskapslagens 7 §. Enligt 7 § 1 mom. ska språkkunskaperna i 6 § 1 mom. motsvara kravet i 7 § 2 mom. 3 punkten i självstyrelselagen på tillfredsställande kunskaper i svenska. Vid tillsynen kan landskapsregeringen undanta näringsidkaren från detta kunskapskrav på de grunder som föreskrivs i 7 § i landskapslagen (2015:99) om åländsk hembygdsrätt. Enligt 7 § 2 mom. ska en näringsidkare på begäran av tillsynsmyndigheten kunna påvisa hur de språkliga skyldigheterna i 6 § uppfylls i näringsverksamheten. Uppfyllandet av språkkunskapsvillkoret enligt 6 § 1 mom. kan påvisas genom utbildning som har genomgåtts på svenska, språkexamensintyg, annan dokumentation av språkkunskaperna eller annan muntlig eller skriftlig information om språkkunskaperna. Enligt 7 § 3 mom. kan genom landskapsförordning utfärdas närmare bestämmelser om bl.a. 1) nivån på de kunskaper i det svenska språket som avses i 6 § 1 mom. och hur dessa kunskaper kan påvisas enligt 2 mom. i denna paragraf, samt 2) de handlingar som ingår i den väsentliga och nödvändiga dokumentation som avses i 6 § 2 mom.

Enligt förslaget till den nu ifrågavarande landskapslagen (lagförslag, 16.12.2021, nr 5/2021-2022, s. 40) ska bestämmelserna i landskapslagens 2 kap. konkretisera och förverkliga lagens syfte i form av direkt tillämpliga språkliga skyldigheter som riktas till samtliga näringsidkare som utövar näring. Dessutom framgår av förslaget (s. 65) att skyldigheterna gällande det svenska språket i 6 § också ska tillämpas på sådan näringsverksamhet som sker med stöd av äldre tillstånd.

Bestämmelserna i 14 och 15 §§ landskapslagen om permanenta näringstillstånd samt i 5 kap. om påföljder hänvisar till dessa språkkrav.

Såsom ovan konstaterats kan näringsrätten för den som inte har hembygdsrätt inskränkas genom landskapslag med stöd av 11 § självstyrelselagen. Enligt 7 § 2 mom. 3 punkten självstyrelselagen skall hembygdsrätt beviljas finska medborgare som har tillfredsställande kunskaper i svenska. Språkstadgandena i självstyrelselagen gäller myndigheternas verksamhet och skolundervisning, men däremot inte direkt näringsverksamhet eller förhållandet mellan privata parter. Enligt 43 § 1 mom. självstyrelselagen skall statsrådet dock verka för att behövlig information om varor och tjänster till åländska konsumenter i mån av möjlighet ges på svenska.

Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden tagit ställning till eventuella brott mot Europeiska unionens lagstiftning som upptäcks vid lagstiftningskontrollen och en vedertagen praxis har uppstått i detta hänseende (se t.ex. utlåtandet gällande antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag, OH 2017/33, och däri nämnda utlåtanden). Utgångspunkten har varit att ett fördragsbrott innebär ett ingrepp i förhållande till utländska makter. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. Stadganden i en landskapslag har förordnats förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning. Den omständigheten att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om att en landskapslag ska förfalla endast då konflikten är uppenbar motiveras av att det i sista hand är EU-domstolen som tolkar gemenskapsrätten och därför också om en lagstiftningsakt i en medlemsstat innebär att staten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen.

En ur unionsrättslig synpunkt definitiv tolkning av fördraget kan endast fås genom ett avgörande av EU-domstolen. En bedömning av frågan med hänsyn till landskapets lagstiftningsbehörighet måste emellertid ske på nationell nivå och i den ordning som föreskrivs i 19 § självstyrelselagen.

Högsta domstolen konstaterar att de i 6 och 7 §§ landskapslagen ingående språkbestämmelserna i sig utgör så väsentliga och i förhållande till sitt syfte oproportionella inskränkningar i den fria rörligheten inom unionen att det är uppenbart att lagstiftningen leder till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftningen, om inte bestämmelserna om Ålands särställning ger anledning att bedöma frågan på annat sätt.

Hembygdsrätten som ett rättsinstitut har funnits sedan självstyrelsen för landskapet infördes 1920, fastän den reglerades uttryckligen först i självstyrelselagen för Åland av den 28 december 1951 (670/1951). Den gällande självstyrelselagen har trätt i kraft 1.1.1993. Då Finland förhandlade om att ansluta sig till den Europeiska gemenskapen beaktades den gällande regleringen av hembygdsrätten genom att i grundfördraget intogs en artikel med hänvisning till Åland. Bestämmelsen finns i artikel 355 i det nuvarande fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där bestäms att utöver bestämmelserna i artikel 52 i fördraget om Europeiska unionen angående fördragens territoriella tillämpningsområde ska bestämmelserna i fördragen omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för bland andra Finlands anslutning till unionen. I ingressen till protokollet framförs att med hänsyn till Ålands särställning enligt folkrätten ska de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen omfatta Åland med de undantag som finns i protokollet. Enligt artikel 1 i protokollet ska bestämmelserna i Romfördraget inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft 1.1.1994 och som gäller bl.a. inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla tjänster för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland eller för juridiska personer utan tillstånd av de behöriga myndigheterna på Åland.

Protokollet innebär att regleringen i 2 kap. självstyrelselagen fick bestå såsom även den reglering i landskapet som fanns på dessa områden. Artikel 1 i protokollet har
dock tolkats vara en s.k. stand still–klausul (se Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013:34). En sådan klausul innebär att inga nya inskränkningar som gäller hembygdsrätten kan införas till undantagen från unionsregleringen.

Enligt 12 § i den gällande landskapslagen (1996:47) om rätt att utöva näring är en näringsidkare skyldig att se till att de varor han säljer har tydliga anvisningar om varans användning och funktion. Anvisningarna skall vara skrivna på svenska eller framställda i bild. Några andra språkkrav finns inte i den gällande landskapslagen. Enligt lagförslaget (s. 11, 14 och 40) har beslutspraxis och tillståndsvillkor gällande näringsrätterna med tiden blivit mera utförliga, bl.a. så att det numera alltid fastställts tillståndsvillkor om att verksamhetsspråket ska vara svenska. Det finns också beslutsvillkor där det fastställts att kunder ska garanteras service och information på svenska. (Se även justitieombudsmannens beslut 1.7.2011, dnr 3723/4/09.)

Enligt lagförslaget syftar bestämmelserna i landskapslagens 6 § om näringsidkares skyldigheter gällande det svenska språket främst till att kodifiera en sådan praxis som landskapsregeringen utvecklat då den tillämpat den gällande regleringen. Högsta domstolen har i sitt utlåtande OH 2015/155 ansett att det var möjligt att på detta sätt precisera hembygdsrättslagen utan att det innebar en otillåten utvidgning av de undantag som tillåts i det s.k. Ålandsprotokollet.

Beträffande den nu ifrågavarande landskapslagen konstaterar Högsta domstolen dock att språkbestämmelserna i 6 § är betydligt mera långtgående än den nu gällande landskapslagens bestämmelser och att de även innebär en klar utvidgning av landskapsregeringens beslutspraxis om att verksamhetsspråket ska vara svenska. Även de omständigheterna att språkbestämmelserna i 6 § ska tillämpas på samtliga näringsidkare och inte enbart på näringsidkare som utövar näring med stöd av tillstånd samt retroaktivt på sådan näringsverksamhet som sker med stöd av äldre tillstånd utgör klara utvidgningar av tidigare gällande undantag till näringsfriheten.

Därför anser Högsta domstolen att landskapslagens 6 § 1 mom., 2 mom. andra meningen och 4 mom. samt 7 § 1 mom., 2 mom. och 3 mom. 1 punkten utgör behörighetsöverskridningar, eftersom de står i uppenbar konflikt med unionsrätten. Således bör de förordnas att förfalla.

Övriga frågor

Enligt 22 § 4 mom. och 23 § 6 mom. landskapslagen kan landskapsregeringen förena en uppmaning, ett förbud eller en varning enligt dessa paragrafer med vite.

Enligt 18 § 26 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet beträffande utsättande och utdömande av vite samt användning av andra tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Således har landskapet lagstiftningskompetens beträffande vite i detta fall. Enligt landskapslagen (2008:10) om tillämpning i landskapet Åland av viteslagen gäller lagens tillämpningsområde enbart ett åläggande eller förbud av en myndighet som förenas med vite. Eftersom en varning inte är ett sådant åläggande eller förbud som kan vitesbeläggas enligt viteslagen, skulle utsättande och utdömande av vite i samband med varning leda till en rättslig konflikt mellan dessa lagar inom landskapets lagstiftningskompetens. Överhuvudtaget utsätts vite inte i samband med en varning. Trots att nämnda bestämmelser i landskapslagen kan vara problematiska och leda till oklarhet mellan landskapslagen ifråga och landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av viteslagen, anser Högsta domstolen att de inte utgör en behörighetsöverskridning.

Enligt 27 § 3 mom. landskapslagen får åklagaren väcka åtal för brott som avses i 1 mom. 2 punkten endast om landskapsregeringen har gjort en polisanmälan enligt 24 § eller ett synnerligen viktigt allmänt intresse kräver att åtal väcks. Enligt 27 § 4 mom. ska polismyndigheten höra landskapsregeringen vid förundersökning av en gärning som är straffbar enligt denna paragraf. Landskapsregeringen ska höras innan åklagare väcker åtal för ett i paragrafen avsett brott.

Enligt 18 § 25 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 27 § 3 mom. landskapslagen är åtalsrätten delvis bunden. Högsta domstolen anser att det faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet att inta sådana förutsättningar i landskapslagen om när en gärning inom dess lagstiftningskompetens är åtalbar.

Däremot har riket lagstiftningsbehörighet beträffande förundersökning enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen. Eftersom landskapslagens 27 § 4 mom. gäller förfarandet vid förundersökning utgör den en behörighetsöverskridning. Således bör den förordnas att förfalla.

Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagens 6 § 1 mom., 2 mom. andra meningen, 3 mom. och 4 mom., 7 § 1 mom. och 2 mom. samt 3 mom. 1 och 3 punkten samt 27 § 4 mom. bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att den granskade landskapslagen till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.