Utlå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings bes­lut 18.9.2023 om an­ta­gan­de av lands­kaps­lag om nä­rings­rätt och nä­rings­till­stånd

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 23.10.2023 gällande ärendet nr VN/29301/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 18.9.2023 om antagande av landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Landskapslagens huvudsakliga innehåll

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd. Avsikten har varit att revidera och modernisera landskapslagstiftningen om åländsk näringsrätt.

Enligt 1 § landskapslagen är syftet med lagen att trygga den åländska befolkningens nationalitetsskydd. Landskapslagen ska särskilt skydda det svenska språkets ställning i näringsverksamheten på Åland. I landskapslagen föreskrivs när näringsrätt med stöd av lag föreligger och på vilka grunder näringstillstånd beviljas och tillståndsvillkor fastställs.

Utöver allmänna bestämmelser (1 kap.) samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (6 kap.) innehåller landskapslagen bestämmelser om det svenska språket i näringsverksamheten (2 kap.), näringsrätt med stöd av lag (3 kap.), näringstillstånd (4 kap.) samt tillsyn och påföljder (5 kap.). Enligt landskapslagen beviljar landskapsregeringen näringstillstånd och utövar tillsyn samt fattar beslut om administrativa påföljder och återkallande av näringstillstånd. Landskapslagen innehåller även straffbestämmelser (8 § 4 mom. och 27 §).

Grunderna för lagstiftningsbehörighet och omfattningen av lagstiftningskontrollen

Enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten, dock så att även lagtinget har behörighet att vidta åtgärder för att främja sådan näringsverksamhet som avses i de nämnda punkterna. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen. Därtill har landskapet enligt 18 § 25 och 26 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga såväl om beläggande med straff och storleken av straff som utsättande och utdömande av vite samt användning av andra tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.

Utgångspunkten är således att landskapslagen i fråga gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Trots att de angelägenheter som landskapslagen reglerar hör till landskapets lagstiftningskompetens i sig bör vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Därtill bör man också kontrollera att landskapslagen överensstämmer med självstyrelselagens bestämmelser. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan nämligen självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget och detsamma gäller för stiftandet av en lag som innebär avvikelse från självstyrelselagen. En landskapslag som avviker från självstyrelselagens bestämmelser utgör således en behörighetsöverskridning.

Därtill har Högsta domstolen i ett flertal utlåtanden tagit ställning till eventuella brott mot Europeiska unionens lagstiftning som upptäcks vid lagstiftningskontrollen och en vedertagen praxis har uppstått i detta hänseende (se t.ex. utlåtandet gällande Ålands lagtings beslut 25.4.2022 om antagande av landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd, KKO-HD/1019/2022, utlåtandet gällande antagande av landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland, OH 2018/197, samt utlåtandet gällande antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag, OH 2017/33, och däri nämnda utlåtanden). Utgångspunkten har varit att ett fördragsbrott innebär ett ingrepp i förhållande till utländska makter. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i lagens 9 och 9 a kap.

Högsta domstolen har i sin utlåtandepraxis ansett att bestämmelser i en landskapslag ska förordnas att förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionsrätt och landskapslagstiftning. Republikens president har i dessa fall använt sin vetorätt i enlighet med Högsta domstolens utlåtanden.

Den omständigheten att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om att en landskapslag ska förfalla endast då konflikten är uppenbar har motiverats av att det i sista hand är Europeiska unionens domstol som tolkar unionsrätten och därför också om en lagstiftningsakt i en medlemsstat eller i en autonom region med egen lagstiftande makt innebär att medlemsstaten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen.

Det är klart att en ur unionsrättslig synpunkt definitiv tolkning av unionsrätten endast kan fås genom ett avgörande av EU-domstolen. En bedömning av frågan med hänsyn till landskapets lagstiftningsbehörighet måste emellertid ske på nationell nivå och i den ordning som föreskrivs i 19 § 2 mom. självstyrelselagen.

Den fasta praxis för lagstiftningskontroll som beskrivs ovan har utvecklats kort efter det att Finland blivit medlem i Europeiska unionen, från och med Högsta domstolens utlåtande OH 95/138 och republikens presidents beslut 13.10.1995 (se närmare om denna utveckling Gustav Bygglin, EG-rätten och ålandsärendena i HD, Juridiska Föreningens Tidskrift 6/2001, s. 569–571 och Niilo Jääskinen, Utredning om vissa special-frågor som gäller kontrollen av åländska landskapslagar, Justitieministeriets publikationer 2006:2, s. 17–25). Även riksdagens grundlagsutskott har i sitt betänkande gällande regeringens proposition med förslag till lag om ändring av självstyrelselagen för Åland behandlat denna praxis och då konstaterat följande (GrUB 7/2002 rd s. 5–6):

”Enligt propositionens motivering är det oklart om lagstiftningskontrollen också gäller när en landskapslag anses stå i strid med en bestämmelse i ett internationellt fördrag. Högsta domstolen utgår från att en landskapslag inte får antas, om den bryter mot en förpliktelse i ett fördrag och att lagtinget analogt har överträtt sin behörighet om det vidtar lagstiftningsåtgärder i strid med ett fördrag som satts i kraft i landskapet. Utskottet menar att denna praxis är helt motiverad.

Högsta domstolen anser att vetorätten kan utövas i relation till EG-rätten om ett direktiv har genomförts oriktigt genom en landskapslag. Men vetorätten kan enligt högsta domstolens mening inte utövas på den grunden att en landskapslag saknar bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet.

Vad gäller det senare fallet leder rådande praxis till en besvärlig situation. Enligt gemenskapsrätten är det fråga om oriktigt genomförande av ett direktiv också när det i nationell lagstiftning saknas en bestämmelse som enligt direktivet skall finnas där. En sådan bristfällig utövning av lagstiftningsbehörigheten motiverar en talan om fördragsbrott mot Finland och kan leda till skadeståndsansvar för en medlemsstat, vilket komplicerar de nationella ansvarsfrågorna ytterligare. Dessutom kan det skapa problem för den enskildes rättsskydd och rättssäkerheten.

Av propositionen framgår att när den bereddes utarbetades också förslag till ändring av grunderna för presidentens utövande av sin vetorätt till den del det gäller relationen mellan landskapslagar och kraven i internationella konventioner och EG-rättsakter. Utskottet ser det som nödvändigt att regeringen i samråd med landskapet skyndsamt utreder saken och att regeringen lämnar en proposition med förslag till ändring av självstyrelselagen på denna punkt.”

Högsta domstolen konstaterar att självstyrelselagens bestämmelser som gäller lagstiftningskontroll av landskapslagar inte har ändrats sedan grundlagsutskottet avgav nämnda betänkande.

Med beaktande av det ovan sagda finns det ingen anledning för Högsta domstolen att avvika från tidigare praxis i fråga om huruvida landskapslagstiftningens förenlighet med unionsrätten kan kontrolleras inom ramen för den lagstiftningskontroll som avses i 19 § 2 mom. självstyrelselagen.

Lagstiftningskontrollen av en tidigare landskapslag och den nu aktuella landskapslagen

Republikens president har 9.9.2022 vid lagstiftningskontrollen av en tidigare landskapslag om näringsrätt och näringstillstånd (Ålands lagtings beslut 25.4.2022) förordnat att 6 § 1 mom., 2 mom. andra meningen, 3 och 4 mom. samt 7 § 1 mom., 2 mom. och 3 mom. 1 och 3 punkten samt 27 § 4 mom. i landskapslagen ska förfalla efter att Högsta domstolen hade gett sitt ovan nämnda utlåtande (KKO-HD/1019/2022). Högsta domstolen hade anfört bl.a. att landskapslagen innehöll bestämmelser som hörde till arbetsrättens område och som därför utgjorde en behörighetsöverskridning. Ur ett unionsrättsligt perspektiv förorsakade vissa bestämmelser om det svenska språket i näringsverksamheten, vilka även hade samband med bestämmelserna beträffande näringstillstånd, en så uppenbar konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftningen att bestämmelserna utgjorde en behörighetsöverskridning. Efter republikens presidents beslut har landskapsregeringen beslutat att inte sätta den tidigare landskapslagen i kraft.

Trots att den föreliggande landskapslagen huvudsakligen motsvarar den landskapslag som antogs 25.4.2022 av lagtinget, har det i lagen gjorts vissa innehållsmässiga ändringar samt tekniska och strukturella anpassningar. Bestämmelserna i 2 kap. landskapslagen om det svenska språket i näringsverksamheten har ändrats bl.a. så att de bestämmelser som ansågs höra till arbetsrättens område har lämnats bort. I den nu antagna landskapslagen kvarstår dock bestämmelser som motsvarar sådana bestämmelser som förordnades att förfalla för att de ansågs uppenbart strida mot unionsrätten. Enligt landskapslagens övergångsbestämmelser ska de nya språkkraven inte tillämpas retroaktivt på redan beviljade näringstillstånd. Förhållandet mellan språkbestämmelserna i 2 kap. landskapslagen och bestämmelserna om näringstillstånd i 4 kap. landskapslagen har ändrats strukturellt så att bestämmelserna i 2 kap. inte påverkar tillämpningen av bestämmelserna i 4 kap. eller den tillsyn och de påföljder som avser dessa bestämmelser. Således innehåller bestämmelserna i 4 och 5 kap. landskapslagen inte hänvisningar till bestämmelserna i 2 kap. landskapslagen. Däremot har i bestämmelserna om grunderna för beviljande av näringstillstånd och föreskrivande av villkor för tillstånd införts bestämmelser om att verksamheten ska bedrivas på svenska (14, 15 och 17 §§).

Språket i näringsverksamheten

Landskapslagens 2 kap. (6–8 §§) innehåller bestämmelser genom vilka man strävar efter att konkretisera och förverkliga lagens syfte dvs. att skydda det svenska språkets ställning i näringsverksamheten på Åland.

Enligt 6 § 1 mom. landskapslagen har var och en rätt att betjänas på det svenska språket då varor och tjänster erbjuds på marknaden. För att trygga en effektiv kommunikation på svenska ska den som är i kontakt med en näringsidkare kunna betjänas av någon som har tillfredsställande kunskaper i svenska. Enligt 6 § 2 mom. ska en näringsidkare tillse att väsentlig och nödvändig dokumentation om de varor och tjänster som erbjuds på marknaden tillhandahålls på svenska. Då dessa varor eller tjänster marknadsförs ska det ske på svenska. Enligt 6 § 3 mom. tillämpas skyldigheterna i paragrafen inte på en näringsidkare som är etablerad på Åland till den del denna riktar sig till marknader utanför Åland. Om näringsidkaren inte är etablerad på Åland tillämpas skyldigheterna enbart till den del varor eller tjänster erbjuds aktivt på den åländska marknaden. Enligt 6 § 4 mom. förhindrar näringsidkarens skyldigheter gällande det svenska språket enligt paragrafen inte att andra språk används i näringsverksamheten. Enligt 6 § 5 mom. tillämpas bestämmelserna i 2 kap. landskapslagen inte till den del det i Europeiska unionens lagstiftning föreskrivs om en fullständig harmonisering gällande användning av språk i näringsverksamheten.

Närmare bestämmelser om de språkliga skyldigheterna enligt 6 § och om deras förhållande till annan lagstiftning finns i 7 § landskapslagen. Enligt 7 § 1 mom. ska språkkunskaperna i 6 § 1 mom. motsvara kravet i 7 § 2 mom. 3 punkten i självstyrelselagen på tillfredsställande kunskaper i svenska.

Högsta domstolen konstaterar att språkbestämmelserna i 6 § landskapslagen ska tillämpas på samtliga näringsidkare och inte enbart på näringsidkare som utövar näring med stöd av näringstillstånd. Samtidigt är det fråga om reglering av förhållandet mellan näringsidkare och deras kunder, dvs. horisontala förhållanden mellan privata parter. Högsta domstolen anser att regleringen i flera avseenden är problematisk med hänsyn till lagstiftningskompetensen.

Regleringen i 6 § landskapslagen bör först och främst granskas i förhållande till 11 § och bestämmelserna om det svenska språket i självstyrelselagen.

Enligt 11 § självstyrelselagen kan rätten att i landskapet utöva rörelse eller yrke som näring för den som inte har hembygdsrätt inskränkas genom landskapslag. En sådan landskapslag får dock inte inskränka rätten för den som är bosatt i landskapet att idka sådan näring som bedrivs utan annat biträde än make eller egna omyndiga barn och utan begagnande av affärslokal, kontor eller något annat särskilt driftställe.

För att hembygdsrätt ska beviljas på ansökan krävs enligt 7 § 2 mom. 3 punkten självstyrelselagen som utgångspunkt att sökanden har tillfredsställande kunskaper i svenska. I övrigt gäller språkstadgandena i självstyrelselagen myndigheternas verksamhet och skolundervisning, men däremot inte direkt näringsverksamhet eller förhållandet mellan privata parter. Enligt 43 § 1 mom. självstyrelselagen ska statsrådet dock verka för att behövlig information om varor och tjänster till åländska konsumenter i mån av möjlighet ges på svenska.

Högsta domstolen konstaterar att näringsidkarens skyldigheter gällande det svenska språket enligt 6 § landskapslagen gäller också sådana i landskapet bosatta personer som idkar näring till självförsörjning på det sätt som avses i 11 § andra meningen självstyrelselagen. Regleringen kan medföra att sådana personer inte kan idka näring på Åland om de inte har tillfredsställande kunskaper i svenska. Detta innebär med andra ord att kravet på språkkunskaper i 7 § 2 mom. 3 punkten självstyrelselagen genom landskapslagens bestämmelser i praktiken utvidgas till att omfatta även sådana näringsidkare som avses i 11 § andra meningen självstyrelselagen trots att det enligt den sistnämnda bestämmelsen inte är tillåtet att genom landskapslag inskränka sådana personers rätt att idka näring till självförsörjning. Landskapslagen utgör således till denna del en avvikelse från självstyrelselagen. Med beaktande av 69 § 1 mom. självstyrelselagen är det fråga om en behörighetsöverskridning.

Landskapslagens bestämmelser om det svenska språket i näringsverksamheten är problematiska även ur unionsrättslig synvinkel särskilt med beaktande av att regleringen gäller all näringsverksamhet. En så omfattande reglering kan inte rimligen motiveras t.ex. med att hälsan eller säkerheten för näringsidkarens kunder nödvändigtvis kräver att de får betjäning på svenska.

I detta sammanhang bör det även tas hänsyn till att konsumentskydd enligt 27 § 10 punkten självstyrelselagen hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Detta har också noterats i 7 § 5 mom. landskapslagen. Enligt denna bestämmelse föreskrivs om näringsidkares språkliga skyldigheter i konsumentförhållanden i rikets konsumentlagstiftning. Således kan den ifrågavarande regleringen inte heller motiveras med att kundernas ställning som konsumenter skulle kräva att de får betjäning på svenska.

Av lagförslagets motiveringar framgår inte heller annars på ett tillräckligt sätt vilket genuint behov det finns för så här vidsträckande och allmänna bestämmelser om det svenska språket i näringsverksamheten på landskapslagens tillämpningsområde speciellt med beaktande av att regleringen inte kan gälla konsumentförhållanden.

Med beaktande av det ovan sagda anser Högsta domstolen att de i 6 § 1 mom. och 2 mom. andra meningen landskapslagen ingående språkbestämmelserna utgör så väsentliga och i förhållande till sitt syfte oproportionella inskränkningar i den fria rörligheten inom unionen att det är uppenbart att lagstiftningen leder till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftningen, om inte bestämmelserna om Ålands särställning ger anledning att bedöma frågan på annat sätt.

Då Finland förhandlade om att ansluta sig till den Europeiska gemenskapen beaktades regleringen av den åländska hembygdsrätten genom att i grundfördraget intogs en artikel med hänvisning till Åland. Bestämmelsen finns i artikel 355 i det nuvarande fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där bestäms att utöver bestämmelserna i artikel 52 i fördraget om Europeiska unionen angående fördragens territoriella tillämpningsområde ska bestämmelserna i fördragen omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för bland andra Finlands anslutning till unionen (Ålandsprotokollet).

I ingressen till Ålandsprotokollet framförs att med hänsyn till Ålands särställning enligt folkrätten ska de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen omfatta Åland med de undantag som finns i protokollet. Enligt artikel 1 i protokollet ska bestämmelserna i Romfördraget inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft 1.1.1994 och som gäller bl.a. inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla tjänster för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland eller för juridiska personer utan tillstånd av de behöriga myndigheterna på Åland. Enligt artikel 3 i protokollet ska Finland se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.

Enligt Ålandsprotokollet får den åländska hembygdsrätten alltså skydd av rättssystemet av Europeiska unionen. Protokollet i fråga visar respekt för nationell identitet som kommer till uttryck i Finlands konstitutionella grundstrukturer, inbegripet Ålands självstyre.

Ålandsprotokollet innebär att regleringen i 2 kap. självstyrelselagen fick bestå såsom även den reglering i landskapet som fanns på dessa områden. Artikel 1 i protokollet har dock tolkats vara en s.k. stand still –klausul (se högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013:34). En sådan klausul innebär att inga nya inskränkningar i rätten att utöva näring på Åland kan införas till undantagen från unionsregleringen.

Enligt 12 § i den gällande landskapslagen (1996:47) om rätt att utöva näring är en näringsidkare skyldig att se till att de varor han säljer har tydliga anvisningar om varans användning och funktion. Anvisningarna ska vara skrivna på svenska eller framställda i bild. Några andra språkkrav finns inte i den gällande landskapslagen.

Beträffande den nu ifrågavarande landskapslagen konstaterar Högsta domstolen att språkbestämmelserna i 6 § är betydligt mera långtgående än den nu gällande landskapslagens bestämmelser och att de även innebär en klar utvidgning av landskapsregeringens beslutspraxis om att tillståndspliktiga näringsidkares verksamhetsspråk ska vara svenska. Även den omständigheten att språkbestämmelserna i 6 § ska tillämpas på samtliga näringsidkare och inte enbart på näringsidkare som utövar näring med stöd av tillstånd utgör en klar utvidgning av tidigare gällande undantag från näringsfriheten. Det är alltså klart att det inte enbart är fråga om kodifiering eller precisering av det rättsläge som rådde 1.1.1994. På dessa grunder anser Högsta domstolen att den nya regleringen inte är tillåten på grund av Ålandsprotokollet.

På dessa grunder anser Högsta domstolen att 6 § 1 mom. och 6 § 2 mom. andra meningen landskapslagen utgör behörighetsöverskridningar, eftersom de utgör avvikelser från självstyrelselagen och dessutom står i uppenbar konflikt med unionsrätten. Således bör de förordnas att förfalla. Det samma gäller även bestämmelserna i 7 § 1 mom. och 2 mom. 1 punkten landskapslagen i vilka hänvisas till 6 § 1 mom. samt bestämmelsen i 7 § 2 mom. 2 punkten i vilken hänvisas till 7 § 1 mom.

Därtill hänvisas i 8 § 2 och 4 mom. landskapslagen till 6 § 1 och 2 mom. I 8 § 3 mom. landskapslagen hänvisas till 2 mom. i samma paragraf. Därmed bör även 8 § 2, 3 och 4 mom. landskapslagen förordnas att förfalla.

I 19 § 1 mom. andra meningen landskapslagen hänvisas till lagens 8 §. Om 8 § 2–4 mom. förordnas att förfalla gäller hänvisningen endast paragrafens 1 mom. men detta är inte en grund för att förordna att bestämmelsen i 19 § ska förfalla.

Näringsfriheten

Enligt 5 § landskapslagen får näring utövas endast av en fysisk eller juridisk person som har näringsrätt med stöd av lag eller som har beviljats näringstillstånd av landskapsregeringen. Bestämmelserna on näringsrätt med stöd av lag ingår i 3 kap. landskapslagen. Enligt 11 § landskapslagen är annan än i 3 kap. avsedd näringsverksamhet tillståndspliktig och förutsätter att landskapsregeringen beviljar ett näringstillstånd enligt 4 kap. landskapslagen.

Med tanke på grundlagen hänför sig den här regleringen till bestämmelsen om näringsfrihet i 18 § 1 mom. grundlagen, eftersom grundlagen utgår från att näringsfrihet ska råda.

Enligt 120 § grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen. Självstyrelselagen är antagen i grundlagsordning.

I 2 kap. självstyrelselagen regleras den åländska hembygdsrätten samt dess betydelse för bl.a. näringsrätten. Enligt den i detta kapitel ingående 11 § kan rätten att i landskapet utöva rörelse eller yrke som näring inskränkas genom landskapslag för den som inte har hembygdsrätt.

Högsta domstolen konstaterar att landskapslagens bestämmelser om kravet på näringstillstånd har ett synnerligen omfattande tillämpningsområde med tanke på 18 § grundlagen och dess tolkningspraxis. Det omfattande tillståndskravet kan som utgångspunkt ändå anses vara oproblematiskt i förhållande till grundlagen med beaktande av den särskilda behörighet att inskränka näringsfriheten som uttryckligen getts landskapslagstiftaren i 11 § självstyrelselagen.

Kravet på tillstånd ska dock strikt riktas enbart till rätten att idka näring. Även om 11 § självstyrelselagen tillåter vissa inskränkningar i den i 18 § grundlagen tryggade näringsfriheten, kan ytterligare inskränkningar i grundlagens fri- och rättigheter däremot inte införas genom landskapslag med beaktande av bestämmelsen i 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Av grundlagen följer även att regleringen i sig ska uppfylla de jämlikhetskriterier som uppställs i dess 6 §.

Enligt riksdagens grundlagsutskotts praxis måste en reglering genom vilken näringsverksamhet görs beroende av tillstånd ske genom lag och lagen måste uppfylla övriga allmänna krav på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Inskränkningar i näringsfriheten ska vara exakta och noga avgränsade och begränsningarnas omfattning och förutsättningarna för dem ska framgå av lagen. När det gäller innehållet är det viktigt att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas verksamhet. Betydelsefullt i detta avseende är bland annat i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning. Dessutom ska myndigheternas befogenheter att förena tillstånd med villkor grunda sig på exakta bestämmelser i lag (se t.ex. GrUU 13/2014 rd och GrUU 48/2017 rd).

Därtill har grundlagsutskottet fäst uppmärksamhet vid att återkallande av tillstånd och fråntagande av rätten att utöva yrke med avseende på näringsfriheten och rätten att utöva ett yrke kan anses vara en mera kännbar åtgärd än avslag på tillståndsansökan. För att lagstiftningen ska vara proportionerlig är det nödvändigt att möjligheten att återkalla tillstånd kopplas till allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser och till att eventuella anmärkningar och varningar till tillståndshavaren inte har lett till att bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU 34/2012 rd och GrUU 65/2014 rd).

Högsta domstolen konstaterar att bestämmelserna beträffande näringstillstånd i landskapslagen i fråga gäller grunderna för individens rättigheter som enligt 80 § 1 mom. grundlagen och 21 § 1 mom. självstyrelselagen ska utfärdas genom lag. Syftet att kodifiera tidigare tillståndspraxis genom noggrannare bestämmelser på landskapslagnivå är därför som utgångspunkt i överensstämmelse med nämnda bestämmelser i grundlagen och självstyrelselagen.

Trots att det omfattande tillståndskravet kan anses vara oproblematiskt i förhållande till grundlagen med beaktande av den särskilda behörighet att inskränka näringsfriheten som uttryckligen getts landskapslagstiftaren i 11 § självstyrelselagen anser Högsta domstolen att man vid regleringen av näringstillståndet måste beakta grundlagsutskottets ovannämnda praxis gällande förutsättningar för tillstånd och myndighetsbefogenheter i samband med föreskrivande av villkor för tillstånd.

Enligt 14–17 §§ landskapslagen förutsätter beviljandet av näringstillstånd bl.a. att näringsverksamheten bedrivs på svenska. Då näringstillstånd beviljas ska även som villkor för tillståndet föreskrivas bl.a. att verksamheten ska bedrivas på svenska. Vad dessa språkkrav närmare innebär anges inte i landskapslagens bestämmelser. I motiveringen till lagförslaget hänvisas till den tidigare tillståndspraxisen och konstateras att landskapsregeringen ska vid behov begära tilläggsutredning av sökanden för att säkerställa överensstämmelse med språkkraven. Inte heller i motiveringarna förklaras det närmare vad som i praktiken avses med krav på att näringsidkarens verksamhet ska bedrivas på svenska.

Högsta domstolen anser att innehållet av dessa språkkrav förblir för öppet och oklart. På grund av detta ställer bestämmelserna om grunderna för beviljande av tillstånd och om föreskrivande av tillståndsvillkor till denna del inte tillräckligt tydliga kriterier för tillståndsmyndighetens befogenheter. Således anser Högsta domstolen att regleringen i 14–17 §§ landskapslagen i dessa avseenden inte uppfyller de krav som 18 § 1 mom. grundlagen och dess tolkningspraxis ställer.

Därför anser Högsta domstolen att 14 §, 15 § 1 mom. 3 punkten och 2 mom. 4 punkten, 17 § 1 mom. andra meningen och 2 mom. 1 punkten landskapslagen utgör behörighetsöverskridningar. Således bör de förordnas att förfalla.

På grund av hänvisningarna i 16 § landskapslagen till 14 § och 15 § samt i 27 § 1 mom. 3 punkten till lagens 14–17 §§ ska också dessa bestämmelser förordnas att förfalla.

Därtill konstaterar Högsta domstolen att regleringen ifråga kan vara problematisk även med tanke på ovan nämnda artikel 1 i Ålandsprotokollet som s.k. stand still -klausul. Högsta domstolen anser att den ifrågavarande regleringen skulle vara i överensstämmelse med protokollet om det redan 1.1.1994 har rått en omfattande och konsekvent tillståndspraxis enligt vilken beviljandet av näringstillstånd har förutsatt att verksamheten bedrivs på svenska och enligt vilken det som villkor för tillståndet har föreskrivits att verksamheten ska bedrivas på svenska. Det framgår inte tillräckligt tydligt av lagförslagets motiveringar om så har varit fallet.

Övriga frågor

Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att följande bestämmelser i landskapslagen bör förordnas att förfalla:- 6 § 1 mom. och 2 mom. andra meningen

• 7 § 1 mom. och 2 mom. 1 och 2 punkten
• 8 § 2, 3 och 4 mom.
• 14 §
• 15 § 1 mom. 3 punkten och 2 mom. 4 punkten
• 16 §
• 17 § 1 mom. andra meningen och 2 mom. 1 punkten samt
• 27 § 1 mom. 3 punkten.

Högsta domstolen anser att den granskade landskapslagen till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.