Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle uudeksi Ahvenanmaan itsehallintolaiksi

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriön lausuntopyyntö VN/35482/2024

Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle uudeksi Ahvenanmaan itsehallintolaiksi

1. Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa Itsehallintolakityöryhmän 2025 mietintöön sisältyvästä luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle uudeksi Ahvenanmaan itsehallintolaiksi. Korkein oikeus esittää lausuntonaan seuraavan.

Lainsäädäntövalvonta

2. Voimassa olevan Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan korkeimman oikeuden tehtäviin kuuluu antaa tasavallan presidentille lausuntoja Ahvenanmaan maakuntapäivien säätämistä maakuntalaeista. Esitysluonnoksen mukaan lainsäädäntövalvontaa koskevia lausuntoja antaisivat jatkossa korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus yhdessä. Lausunnot laadittaisiin kokoonpanolla, jossa on kolme jäsentä korkeimmasta oikeudesta ja kaksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta sekä virkasuhteessa korkeimpaan oikeuteen oleva esittelijä. Korkein oikeus puoltaa ehdotusta.

3. Tasavallan presidentin veto-oikeuden perusteista säädettäisiin ehdotetun lain 33 §:ssä nykyistä itsehallintolakia vastaavalla tavalla. Lakiehdotuksen 31 §:n 3 momentti sisältää kuitenkin uudet säännökset, jotka koskevat perustuslain ja Euroopan unionin oikeuden merkitystä lainsäädäntövalvonnassa.

4. Mainitun lainkohdan ensimmäisen virkkeen mukaan valvottaessa maakuntapäivälain suhdetta perustuslakiin on otettava huomioon, että maakuntapäivien tehtävänä on lainsäädäntövaltansa puitteissa antaa tarpeellisia säännöksiä perustuslain noudattamiseksi sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiseksi. Esitysluonnoksen perusteluissa säännöstä on luonnehdittu selvennykseksi, joka ei muuta sitä tosiasiaa, että perustuslain säätäminen ja muuttaminen kuuluvat valtakunnan yksinomaiseen toimivaltaan. Korkein oikeus toteaa, että säännös ei poikkea siitä, miten korkeimman oikeuden vakiintuneessa lausuntokäytännössä on ymmärretty perustuslain ja maakuntapäivien säätämien maakuntalakien välinen suhde. Koska kysymys perustuslain merkityksestä lainsäädäntövalvonnassa ei korkeimman oikeuden käsityksen mukaan ole oikeudellisesti epäselvä, korkein oikeus ei pidä ehdotettua säännöstä välttämättömänä. Kun se ei kuitenkaan merkitsisi muutosta nykytilaan, sen ottamista lakiin ei myöskään ole aihetta oikeudellisin perustein vastustaa.

5. Mainitun lainkohdan jälkimmäisen virkkeen mukaan lainsäädäntövalvonnassa olisi lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin perussopimuksista johtuvien velvoitteiden täyttäminen kuuluu maakuntapäiville siltä osin kuin se kuuluu maakuntapäivien lainsäädäntövaltaan. Esitysluonnoksen perusteluista ilmenee, että säännöksellä tavoitellaan muutosta lainsäädäntövalvonnassa vakiintuneen tulkintakäytännön perusteella muotoutuneeseen oikeustilaan. Tarkoituksena on muuttaa lainsäädäntövalvonnan kriteereitä siten, että lainsäädäntövalvonta ei kattaisi maakuntapäivälain suhdetta unionin oikeuteen ja että tasavallan presidentin veto-oikeuteen ei enää sisältyisi unionin oikeuden täytäntöönpanon oikeellisuuden tarkastamista maakuntapäivälaeissa.

6. Edellä kuvattua säännösehdotuksen tarkoitusta on omiaan jossain määrin hämärtämään se, että esitysluonnoksen perusteluiden mukaan Suomen, mukaan lukien Ahvenanmaan, jäsenyys Euroopan unionissa sisältää ulottuvuuden, joka itsehallintolain terminologian mukaan koskee suhdetta ulkovaltoihin. Perustelujen mukaan tilanteessa, jossa maakuntapäivälaki merkitsisi erityisen vakavaa jäsenvaltio Suomen velvollisuuksien laiminlyöntiä Euroopan unionissa, presidentin veto-oikeuden käyttäminen sillä perusteella, että maakuntapäivät on ylittänyt lainsäädäntövaltansa, olisi ehdotetusta uudesta säännöksestä huolimatta mahdollista, koska suhde ulkovaltoihin kuuluu valtakunnan toimivaltaan. Tätä mahdollisuutta on perusteluissa luonnehdittu varaventtiiliksi jollekin äärimmäiselle ja poikkeukselliselle tilanteelle, joka tarkoittaisi sitä, että Suomi jäsenvaltiona toimisi vastoin EU:n jäsenyyttä. Se, että veto-oikeus kattaisi jatkossakin tapaukset, joissa oletettu unionin oikeuden rikkominen vaikuttaisi haitallisesti valtakunnan ja ulkovaltojen välisiin suhteisiin, oikeuttaisi menettelyn, jossa sekä oikeusministeriö että Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta ja ylimmät tuomioistuimet voisivat lausunnoissaan kiinnittää tasavallan presidentin huomion lainsäädäntövalvonnassa havaittuihin mahdollisiin maakuntapäivälainsäädännön puutteisiin koskien sen suhdetta unionin oikeuteen.

7. Korkein oikeus toteaa, että kysymys siitä, missä laajuudessa lainsäädäntövalvonnassa tulee tutkia maakuntapäivälakien asianmukaisuutta unionin oikeuden kannalta, on viime kädessä lainsäätäjän harkintavaltaan kuuluva kysymys. Lainsäädäntövalvonnan alan supistaminen ehdotetulla tavalla ei vaikuttaisi siihen, että maakuntapäivälain mahdollinen ristiriita tai puutteellisuus suhteessa unionin oikeudesta johtuviin vaatimuksiin voi jatkossakin tulla tuomioistuinten ratkaistavaksi yksittäisissä oikeusriidoissa. Yksityisillä, joille Ahvenanmaan lainsäädäntö ei takaa heille unionin oikeuden mukaan kuuluvia oikeuksia, on siten mahdollisuus saada oikeussuojaa viime kädessä unionin oikeuden ensisijaisuutta, unionin oikeuden välitöntä oikeusvaikutusta ja jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuta unionin oikeuden rikkomisesta koskevien periaatteiden nojalla. Suomen valtion ja Ahvenanmaan välisen suhteen kannalta olennaisina voidaan pitää lakiehdotuksen 83 §:ssä olevia säännöksiä Ahvenanmaan kansallisesta vastuusta.

8. Jos itsehallintolakiin otetaan ehdotettu säännös sen tarkoitusta kuvaavine edellä selostettuine perusteluineen, lainsäädäntövalvonnassa joudutaan jatkossakin tapauskohtaisesti arvioimaan, merkitseekö maakuntapäivälaissa havaittu ristiriita unionin oikeuden kanssa niin olennaista poikkeamista Suomelle jäsenvaltiona kuuluvista velvoitteista, että kysymys on tilanteesta, joka koskee Suomen suhdetta ulkovaltoihin. Tämä arviointi on periaatteessa samankaltaista kuin nykyisessäkin lainsäädäntövalvonnassa, jossa on vakiintuneesti arvioitu sitä, merkitseekö havaittu ristiriita ilmeistä poikkeamista unionin oikeudesta johtuvista vaatimuksista. Esitysluonnoksen perustelujen valossa kynnyksen veto-oikeuden käyttämiselle tällä perusteella on tarkoitettu asettuvan nykyistä korkeammalle. Kuinka korkealle se lopulta asettuu, jäisi viime kädessä tasavallan presidentin ratkaistavaksi, kun hän tekee päätöksiä veto-oikeuden käyttämisestä.

Toimivaltariitojen ratkaiseminen

9. Lakiehdotuksen 52 §:n mukaan, jos Ahvenanmaan tai valtakunnan viranomaisen toimivallasta tiettyyn hallintotoimeen syntyy erimielisyyttä, Ahvenanmaan hallitus tai valtakunnan viranomainen voisi siirtää asian Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunnan ratkaistavaksi. Valtuuskunnan ratkaisuun tyytymätön osapuoli voisi 30 päivän kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan saattaa asian korkeimman oikeuden ratkaistavaksi. Ehdotus vastaa muutoin voimassa olevaa sääntelyä, mutta korkein oikeus toimisi jatkossa toimivaltaa koskevissa erimielisyyksissä muutoksenhakuasteena. Korkein oikeus puoltaa ehdotusta.

Lainsäädäntötoimivalta perustuslain osalta

10. Ehdotetun lain 26 §:n 1 kohdan mukaan eduskunnan lainsäädäntövalta kattaa Ahvenanmaan siltä osin kuin on kysymys perustuslain säätämisestä, muuttamisesta ja kumoamisesta sekä perustuslaista poikkeamisesta ottaen huomioon, mitä ehdotetun lain 98 §:ssä säädetään. Säännös vastaa voimassa olevan itsehallintolain säännöstä lukuun ottamatta siihen ehdotettua lisäystä, jonka mukaan eduskunnan lainsäädäntövallan laajuutta perustuslain osalta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon, mitä lain 98 §:ssä säädetään. Säännöksessä viitatussa 98 §:ssä säädetään siitä, miten itsehallintolakia voidaan muuttaa. Lakiehdotuksen perusteluissa lisäystä on luonnehdittu selvennykseksi, jonka tarkoituksena on, että tulevaisuudessa ei olisi vaaraa siitä, että perustuslain muutokset tai perustuslain tulkintakäytäntö rajaisivat maakuntapäivien aineellisen lainsäädäntövallan alaa tavalla, joka olisi ristiriidassa niiden edellytysten kanssa, joiden mukaan itsehallintolakia on mahdollista muuttaa tai poiketa siitä.

11. Korkein oikeus katsoo, että säännökseen ehdotettu lisäys on tarpeeton ja että sen merkityksestä voisi jatkossa aiheutua oikeudellista epäselvyyttä. Ehdotuksessa sekoittuvat keskenään kaksi eri asiaa: yhtäältä perustuslakia koskeva lainsäädäntötoimivalta, joka yksiselitteisesti kuuluu yksin eduskunnalle, ja toisaalta toimivalta säätää itsehallintolain muuttamisesta tai kumoamisesta taikka siitä poikkeamisesta, joka yksiselitteisesti edellyttää eduskunnan ja maakuntapäivien yhtäpitäviä päätöksiä. Korkein oikeus toteaa, että itsehallintolain 98 § antaa jo itsessään vahvan suojan sitä vastaan, että itsehallintolakia muutettaisiin tai siitä poikettaisiin ilman maakuntapäivien suostumusta. Suoja koskee myös sellaisia itsehallintolain säännöksiä, jotka merkitsevät poikkeuksia perustuslaista Ahvenanmaan osalta. Tämän suojan olemassaolo ei edellytä ehdotetun viittauksen lisäämistä lain 26 §:n 1 kohtaan.

12. Nykyisen itsehallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 73/1990 vp) oli ehdotettu vastaavaan säännökseen tarkoitukseltaan samankaltaista rajoitusta: ”kuitenkin niin että maakuntapäivien toimivaltaa ei voida rajoittaa, ellei maakuntapäivät ole antanut siihen suostumustaan 69 §:ssä säädetyssä järjestyksessä”. Perustuslakivaliokunta on esityksen johdosta antamassaan mietinnössä PeVM 15/1990 vp lausunut seuraavaa: ”Pykälän 1 kohtaan on nykyiseen sääntelyyn verrattuna lisätty viittaus 69 §:ään. Perusteluissa tätä luonnehditaan selvennykseksi. Valiokunnan mielestä lisäys pikemminkin aiheuttaa sekavuutta. Lisäys nähtävästi kattaisi esimerkiksi yleisesti julkisen vallan toimielinten, myös maakuntapäivien toimivaltaa rajoittavan perusoikeussäännöksen säätämistapauksen. Uusi viittausäännös saattaisi rajoittaa tällä tavoin arvaamattomasti eduskunnalle kuuluvaa valtakunnan perustuslakien säätämiskompetenssia. Toisaalta säännöksen taustalla olevien syiden kannalta itsehallintolakiehdotuksen 69 § ja maanhankintalain 17 § ovat riittäviä. Siksi valiokunta on poistanut kyseisen viittaussäännöksen.”

13. Korkein oikeus pitää selostettua perustuslakivaliokunnan kannanottoa edelleen ajankohtaisena ja katsoo sen soveltuvan myös nyt ehdotettuun lisäykseen, vaikka sen sanamuoto poikkeaakin vuoden 1990 hallituksen esityksessä ehdotetusta.