Lausun­to tuo­miois­tuin­ten kes­kus­hal­lin­non uu­dis­ta­mis­ta kos­ke­vas­ta sel­vi­tys­mies­ten ar­vio­muis­tios­ta

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 23.1.2015 OM 3/39/2014

Lausunto tuomioistuinten keskushallinnon uudistamista koskevasta selvitysmiesten arviomuistiosta (oikeusministeriön julkaisusarja Selvityksiä ja ohjeita 2/2015)

Oikeusministeriö on kirjeellään 23.1.2015 pyytänyt lausuntoa tuomioistuinten keskushallinnon uudistamista koskevasta selvitysmiesten arviomuistiosta (Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 2/2015).

Arviomuistio on luonteeltaan alustava selvitys jatkovalmistelua silmällä pitäen. Korkeimmassa oikeudessa lausunnon valmistelu on tapahtunut työryhmässä, jonka puheenjohtajana toimi presidentti Koskelo sekä jäseninä oikeusneuvokset Poutiainen ja Littunen. Lausuntonaan, joka on annettu täysistunnossa, Korkein oikeus esittää seuraavan.

1. Yleisiä näkökohtia

1.1. Uudistuksen tavoitteet ja tarve

Korkein oikeus on jo tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnöstä (KM 2003:3) antamassaan lausunnossa 26.5.2004 kannattanut tuomioistuinten keskushallinnon irrottamista oikeusministeriöstä ja sen uskomista erilliselle keskushallintoyksikölle, jonka johdossa olisi vahva tuomioistuinten edustus. Korkein oikeus pitää tuomioistuinhallinnon uudistuksen viivästymistä valitettavana ja katsoo, että selvitysmiesten arviomuistiossakin esitetyistä syistä on tärkeää saada tuomioistuinten keskushallinnon uudelleen järjestäminen toteutetuksi mahdollisimman pian.

Tavoitteena on tuomioistuinten keskushallinnon järjestäminen tavalla, joka

• korostaisi tuomioistuinten riippumatonta asemaa
• edistäisi tuomioistuinten hallintotehtävien tehokasta ja tuloksellista hoitamista sekä
• vahvistaisi näin tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan korkeaa laatua ja oikeusvarmuutta.

Näiden tavoitteiden merkitys on nykyisessä oikeudellisessa ja yhteiskunnallisessa toimintaympäristössä sekä vallitsevissa taloudellisissa oloissa yhä korostuneempi. Tuomioistuinten keskushallinnon uudistaminen on olennainen ja kiireellinen osa oikeudenhoidon kehittämistä nykyajan ja tulevaisuuden tarpeita ja vaatimuksia vastaavaksi.

Tuomioistuinten merkitys ja sen myötä niiden rakenteellisen riippumattomuuden merkitys on sekä kansainvälisen että kotimaisen oikeudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen myötä kasvanut. Tuomioistuinten keskushallinnon erottaminen poliittisesti johdetun hallitusvallan elimenä toimivasta oikeusministeriöstä ja sen uskominen kiinteämmin tuomioistuinlaitoksen yhteydessä toimivalle elimelle, jolle turvataan asianmukainen oikeudellinen itsenäisyys ja tosiasiallinen ammattimaisuus tehtäviensä hoidossa, on Suomessakin tarpeellinen ja tärkeä edistysaskel.

Niin kansallisesta kuin kansainvälisestäkin näkökulmasta on olennaista luoda ja ylläpitää kaikilta osin luotettavat ja uskottavat takeet siitä, että tuomioistuinlaitos hoitaa tehtävänsä oikeusvaltioperiaatteiden mukaisesti riippumattomana sekä lakia yhtäläisesti ja puolueettomasti soveltaen ja perus- ja ihmisoikeuksia ylläpitäen. Tähän kuuluu tuomioistuinten keskushallinnon erottaminen ministeriöhallinnosta. Sen enempää sisäisesti kuin ulkoisestikaan ei ole hyvä ylläpitää tuomioistuinhallinnossa rakennetta, johon väistämättä liittyy toiminnallisia ongelmia ja joka lisäksi jo sellaisenaan on omiaan herättämään epäilyksiä tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta.

1.2. Uudistustarpeen arviointi voimavarojen näkökulmasta

Nykyisen hallintomallin säilyttämistä ei ole enää perusteltua vastustaa vetoamalla siihen, että hallinnon uudelleen järjestäminen vaatisi nykytilaan verrattuna enemmän määrärahoja. Tuomioistuinten toiminnassa jo pitkään koettu selvästi riittämätön resurssipanostus keskeisiin tehtäväalueisiin on johtanut kielteisiin vaikutuksiin sekä toiminnan laadussa että myös taloudellisten voimavarojen asianmukaisessa käytössä, yhtenä esimerkkinä IT-toimintoja ja toimitilakysymyksiä koskevat hankkeet. Keskeisten hallinnollisten tehtävien hoidon turvaaminen on edellytys toiminnallisesti ja taloudellisesti järkevälle ja kestävälle tuomioistuinten ylläpidolle ja kehittämiselle.

Tuomioistuinten ydintoiminnassa eli lainkäytössä on puolestaan ilmeistä, että säädösperusteisten, toimintarakenteissa olevien epäkohtien ja IT-teknologian hyödyntämiseen liittyvän jälkeenjääneisyyden ohella suurimmat lainkäytön laatua ja tehokkuutta heikentävät puutteet ovat palautettavissa vajavaisuuksiin yhtäältä lainkäyttötoiminnan ja toisaalta henkilöstön ammatillisen osaamisen kehittämisessä. Lainkäytön kaltaisella alalla laatu ja tehokkuus liittyvät erottamattomasti yhteen, koska laadun puutteet pitkittävät ja kuormittavat asioiden vaatimia käsittelyketjuja ja prosesseja. Panostus laatuun on siksi samalla panostusta tehokkuuteen.

Lainkäyttöhenkilöstön ammatillinen täydennyskoulutusjärjestelmä ei meillä vastaa vallitsevia tarpeita eikä yllä sellaiseen tasoon, johon monissa vertaismaissa on panostettu ja päästy. Suomessa on yleensä ymmärretty koulutuksen ja ammatillisen osaamisen merkitys eri toimintojen laadun takeena. Tarve parantaa tuomioistuinten henkilöstön koulutusjärjestelmää ja panostaa lisää voimavaroja ammatillisen osaamisen järjestelmälliseen ja jatkuvaan kehittämiseen on ilmeinen.

Edellä mainituista syistä olisi virheellistä tarkastella esimerkiksi koulutuksen parantamisen vaatimia voimavaroja vain kustannuseränä sen sijaan, että ne nähtäisiin välttämättömänä lainkäytön laatua ja tehokkuutta edistävänä investointina.

Tuomioistuinhallinnon edellyttämiä resursseja tarkasteltaessa on samalla otettava huomioon sekin, että lisähenkilöstön tarve on osaksi näennäistä, koska nykyisen järjestelmän aikana hyvin monenlaisissa hankkeissa on ministeriön oman henkilöstön ohella jouduttu tukeutumaan suurelta osin tuomioistuinten henkilöstöön. Voimavaratarpeita on siis käytännössä tyydytetty hallintoon nähden ulkoisella työvoimalla, jolloin henkilöstövoimavarat ovat vastaavasti olleet poissa varsinaisesta käyttötarkoituksestaan, kuten tuomioistuinten lainkäyttötyöstä. Toisaalta monenlaisia tuomioistuinten hallinnollisia tehtäviä, kuten toimintaa ja henkilöstöä koskevien säännöksiin ja määräyksiin perustuvien erilaisten suunnitelmien laatimista, on jouduttu hoitamaan hajautetusti ilman keskushallinnolta saatua tukea, mikä on lisännyt päällekkäistä työtä ja heikentänyt tehtävien hoidon ammattimaisuutta. Tällaisiinkin tehtäviin on jouduttu käyttämään myös tuomarin, esimerkiksi käräjäoikeuden laamannin työpanosta, joka ei siten ole ollut käytettävissä lainkäyttötoimintaan.

Tuomioistuinhallinnon uudistamista ja sen käyttöön tarvittavia voimavaroja tarkasteltaessa lähtökohtana tulee olla se, että Suomessakin on tarve perustaa itsenäinen, ammattimaisesti toimiva keskushallinto palvelemaan ja tukemaan tuomioistuinten toimintaa ja sen kaikinpuolista kehittämistä. Hallintouudistuksen edellä mainitut tavoitteet on syytä pitää keskiössä, ja samalla on nähtävä se, että niiden toteutuminen edellyttää myös tähänastisen aliresursoinnin korjaamista keskeisillä tehtäväaloilla. Korkeimman oikeuden näkökulmasta ei ole epäilystä siitä, että tuomioistuinten toimintaa ja kehittämistä palvelevalla hallintouudistuksella olisi asianmukaisesti toteutettuna saatavissa lisäarvoa. Selvää on, että tulokset riippuvat muun muassa uudistuksen yksityiskohdista sekä resursoinnista ja siitä, että uudistettuun keskushallintoon saadaan sellainen johto ja henkilöstö, josta aidosti tulee osa kehittämistarpeiden ratkaisua.

Selvitysmiesten arvioima lisäresurssien tarve on varsin vähäinen. Näin on sekä absoluuttisesti että suhteessa niihin perusteisiin, joiden vuoksi tuomioistuinten keskushallinnon rakenteellinen uudistaminen on tarpeen. Taloudelliset seikat eivät ainakaan tässä valossa voi muodostua uudistuksen esteeksi. Yhtä olennaista on, ettei uuden hallintomallin toimintakykyä ja sen tavoitteiden toteutumista turmella myöskään resurssien alimitoituksella.

1.3. Uudistuksen suhde tuomioistuinlaitosta koskeviin valtioneuvostotason tehtäviin

Tuomioistuinten keskushallinnon erottaminen oikeusministeriöstä ei sinänsä voi vaikuttaa valtioneuvostolle kuuluviin tehtäviin, vaan tuomioistuinlaitosta koskevat asiat jäisivät edelleen oikeusministeriön vastuulle siltä osin kuin kysymys on valtioneuvoston tehtäväalueesta. Näin ollen erityisesti lainvalmistelun ja valtion talousarvion osalta oikeusministeriöllä lähtökohtaisesti säilyisi vastuu tuomioistuinten toimintaedellytysten turvaamisesta.

Uudistetun ja erillisen tuomioistuinhallinnon myötävaikutus näissä kysymyksissä ei voi poistaa eikä vähentää ministeriölle kuuluvaa vastuuta ja roolia. Tuomioistuinhallinnon uudelleen järjestäminen ei myöskään poista eikä vähennä tarvetta kehittää ja vahvistaa säädös- ja rahoituspolitiikan tasolla tarvittavaa strategista suunnittelua. Päinvastoin lainkäyttöjärjestelmään kohdistuvien vaatimusten kasvaminen ja julkisen talouden kiristyminen sekä näiden yhteisvaikutukset korostavat tarvetta tähänastista vahvempaan, selkeämpään ja johdonmukaisempaan strategiseen suunnitteluun ja uudistustyöhön valtioneuvoston ja erityisesti oikeusministeriön vastuualueilla. Niin välttämätöntä kuin tuomioistuinten keskushallinnon rakenteellinen uudistaminen onkin, se ei voi korvata valtioneuvostotasolle kuuluvien tehtävien ja oikeudenhoidon kehittämisvastuiden hoitamista säädös- ja rahoituspolitiikan tasolla. Eri asia on, että tuomioistuinhallinto voisi osaltaan tukea strategista suunnittelua ja valmistelua myös siltä osin kuin vastuu siitä jää ministeriölle.

2. Yksityiskohtaisia kannanottoja

Lausuntopyynnössä on esitetty joukko tarkempia kysymyksiä selvitysmiesten arviomuistion jäsentelyn pohjalta. Moniin selvitysmiesten arviointeihin ja kannanottoihin voidaan yhtyä. Seuraavassa näitä ei tarkastella kattavasti, vaan otetaan esille vain joitakin näkökohtia ja painotuksia.

Luvussa 2 on käsitelty arviomuistion taustaa ja lähtökohtia. Siinä on muun muassa mainittu perustuslain 99 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan tuomioistuimen valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan. Korkein oikeus toteaa, ettei tällä perustuslain säännöksellä voida katsoa olevan ratkaisevaa tai muutoinkaan erityisen ohjaavaa merkitystä sen suhteen, millä tavoin tuomioistuinten keskushallinto on valtiosäännön kannalta järjestettävä. Lainkäytön valvonta ja tuomioistuinten keskushallintotehtävät ovat enimmältä osin eri asioita. Ainakaan Korkeimmalle oikeudelle ei myöskään ole missään vaiheessa ole varattu eikä mitoitettu erityisiä voimavaroja mainitussa perustuslain säännöksessä tarkoitettujen tehtävien hoitamiseen. Onkin selvää, ettei mainitusta säännöksestä sen enempää oikeudelliselta kuin hallinnolliselta tai toiminnalliseltakaan kannalta johdu varteenotettavia näkökohtia, jotka puhuisivat sen enempää nykyisenlaisen oikeusministeriön varassa olevan keskushallintojärjestelmän puolesta kuin sitä vastaan, että tuomioistuinhallinto vastaisuudessa järjestettäisiin arviomuistion mukaisesti ministeriöstä erillisen, itsenäisen ja kaikille tuomioistuimille yhteisen keskushallinnon varaan.

Luvussa 3 esitetty tarkastelu valtion keskushallinnon kehittämisestä yleensä ja erityisesti oikeusministeriön hallinnonalalla on asianmukainen. Myös johtopäätös siitä, että kuvatut muutokset tukisivat tuomioistuinten keskushallintoviraston perustamisen tarvetta, ja samalla myös osaltaan mahdollistaisivat sen, on oikea.

Luvussa 4 esitetty kuvaus kansainvälisestä kehityksestä on varsin suppea. Tuomioistuinhallinnon järjestämisessä on tärkeää tarkastella erilaisia kansainvälisiä ratkaisuja riittävän yksityiskohtaisesti. Vaikka esimerkiksi pohjoismaisissa naapurivaltioissamme on tuomioistuinhallinnosta vastaava, oikeusministeriöstä erillinen keskusvirasto, niiden välillä on olennaisia eroja. Ruotsin tuomioistuinvirasto (domstolsverket) on hallituksen viranomainen, ja vaikka sen toiminta on monessa suhteessa korkeatasoista, Ruotsin malli ei oikeudelliselta ja periaatteelliselta kannalta vastaa niitä vaatimuksia, joita tuomioistuinhallinnon järjestämiselle tulee asettaa. Sitä vastoin Tanskan tuomioistuinvirasto (domstolsstyrelsen), jonka oikeudellinen ja organisatorinen perusta poikkeaa Ruotsin mallista, vastaa selvästi paremmin niitä lähtökohtia, joita tuomioistuinlaitoksen rakenteellisen riippumattomuuden turvaamiseksi on tarpeen noudattaa. Selvitysmiesten arviomuistion muista osista sinänsä käykin ilmi, että ehdotuksissa on tosiasiassa nojauduttu paljolti Tanskan mallista omaksuttuihin ratkaisuihin. Tätä voidaan pitää oikeana linjana, sillä pohjoismaisista vaihtoehdoista erityisesti Tanskan malli sopii monessa suhteessa esikuvaksi myös suomalaiseen tuomioistuinhallinnon uudistukseen.

Luvussa 5 on tarkasteltu tuomioistuinviraston asemaa ja toimivaltaa.

Selvitysmiesten mukaan tuomioistuinvirasto olisi oikeusministeriön hallinnonalalle sijoittuva, toiminnassaan riippumaton itsenäinen virasto. Kun tuomioistuinvirasto toimisi tuomiovaltaa käyttävien riippumattomien tuomioistuinten edustajana, olisi viraston itsenäisen asemaan suhteessa ministeriöön kiinnitettävä erityistä huomiota. Toisaalta tuomioistuinviraston olisi tarkoitus olla nimenomaan tuomioistuinten keskushallintotehtäviä tehokkaasti hoitava virasto, siis tässä mielessä tuomioistuinten tehtävää palveleva ja kehittävä toimielin. Selvitysmiehet ovat otettuaan huomioon tuomioistuinviraston tehtävien kiinteän liittymisen tuomioistuinten toimintaan katsoneet, ettei ole perusteita viraston sijoittamiseen esimerkiksi eduskunnan yhteyteen, kuten joissakin kannanotoissa on esitetty. Tämä olisi ongelmallista niin tuomioistuinten valtiosääntöisen aseman kuin viraston ajatellun roolin kannalta.

Korkein oikeus yhtyy pääosin näihin selvitysmiesten omaksumiin lähtökohtiin. Muutoinkin luvussa esitettyjä kaavailuja voidaan pitää yleisesti ottaen oikeansuuntaisina ja perusteltuina. Korkein oikeus katsoo kuitenkin, ettei uudistuksen jatkovalmistelussa ole syytä jättää kokonaan selvittelyn ja punninnan ulkopuolelle mahdollisuutta sijoittaa virasto eduskunnan yhteyteen.

Korkeimpien oikeuksien osalta on joka tapauksessa otettava huomioon niiden erityisasema ylimpiin valtioelimiin kuuluvina tuomioistuimina, joiden riippumattomuuden turvaaminen on korostetun tärkeää. Tähän liittyy erillisen määrärahamomentin säilyttäminen. Arviomuistiossa on viitattu korkeimpien oikeuksien määrärahamomenttien pienuuteen ja arveltu, että vaihtoehtona olisi ajateltava kaikkien tuomioistuinten ja tuomioistuinviraston yhteistä määrärahamomenttia. Kysymys ei kuitenkaan ole siitä, mikä on erillisen määrärahamomentin suuruus verrattuna tuomioistuinlaitoksen kokonaismenoihin, vaan olennaista on yhtäältä läpinäkyvyys siinä budjettivallan käytössä, joka koskee ylimpiin valtioelimiin kuuluvaa ylintä tuomioistuinta, ja toisaalta erillisen, suoraan eduskunnan päätökseen perustuvan määrärahan merkityksestä ylimmän tuomioistuimen itsenäisen aseman takeena sekä ulkoisesti että tuomioistuinlaitoksen sisällä. Kansainvälisten kokemusten valossa tällaisten seikkojen merkitystä ei ole aihetta aliarvioida.

Korkein oikeus katsoo, että ylimpien tuomioistuinten osalta erillisen määrärahamomentin säilyttäminen valtion talousarviossa on vastaisuudessakin tarpeellista ja perusteltua, kuten esimerkiksi Norjassa. Tällä kysymyksellä ei myöskään voine olla välttämätöntä yhteyttä tulosohjausta koskeviin järjestelyihin. Kaikkien tuomioistuimien osalta on perusteet erottaa tulosohjaus oikeusministeriöstä eikä ylimpien tuomioistuinten määrärahojen osoittaminen erillisellä talousarviomomentilla olisi syy poiketa tästä.

Luvussa 6 esitettyjä kaavailuja tuomioistuinvirastolle uskottavista tehtävistä voidaan pitää perusteltuina eikä niiden suhteen ole tässä yhteydessä erityistä huomautettavaa. Poikkeuksena on kuitenkin se, mitä yllä on todettu määrärahamomenttien erillisyydestä ja suhteesta tulosohjaukseen Korkeimman oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden osalta (jakso 6.3. sivujen 29—30 taite). Tältä osin Korkein oikeus ei pidä selvitysmiesten kannanottoa oikeana.

Luvussa 7 esitettyjä suuntaviivoja viraston organisaation ja toiminnan järjestämiselle voidaan myös pitää oikeansuuntaisina ja perusteltuina. Lähimpänä esikuvana on käytetty Tanskan tuomioistuinhallitusta. Siihen tukeutuville linjauksille on hyvät perusteet. Eroavuutta viraston hallituksen rakenteeseen ja kokoonpanoon tosin seuraa siitä, että tuomioistuinlaitoksen perusrakenne on meillä Tanskan yksilinjaisesta järjestelmästä poikkeava. Kuten selvitysmiehetkin korostavat, olennainen vaatimus tuomioistuinhallinnon johtamisrakenteen kannalta on tuomioistuinlaitoksen vahva edustus ja rooli viraston hallituksessa, ja yhtä olennainen vaatimus on se, että kaikkien tuomioistuintaustaisten jäsenten tulee siinä tehtävässään ja vastuuasemassaan kyetä katsomaan asioita koko tuomioistuinlaitoksen ja sen kehittämisen näkökulmasta. Ilman tällaista kokonaisnäkemystä hallitus ei voi onnistua tehtävässään eikä menestyksellisesti johtaa yhteistä keskushallintoa.

Luvussa 8 esitetyn osalta voidaan viitata tämän lausunnon jaksossa 1 esitettyihin näkökohtiin.