Ut­lå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings be­slut 16.9.2015 om an­ta­gan­de av land­skaps­lag om en kom­mu­nalt sam­ord­nad so­ci­al­tjänst och vis­sa land­skaps­la­gar i an­knyt­ning till den

Till Republikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 3.11.2015 gällande ärendena nr 67–76/08/2015

Ärende: Ålands lagtings beslut 16.9.2015 om antagande av

1. landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst,
2. landskapslag om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst,
3. landskapslag om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården,
4. landskapslag om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna,
5. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda,
6. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård,
7. landskapslag om ändring av 6 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd,
8. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp,
9. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen, samt
10. landskapslag om ändring av 78 § kommunallagen för landskapet Åland.

Utlåtande

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit ovan nämnda landskapslagar. Med den nya landskapslagstiftningen eftersträvas en samordning av hela den kommunala socialvården, förutom barn- och äldreomsorgen. Enligt landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skall landskapet utgöra ett socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet. Det förutsätts att kommunerna ingår ett avtal om organiseringen av samarbetet. Kommunerna skall inom den i lagen utsatta tiden besluta på vilket sätt samarbetet för en samordnad socialvård ska förverkligas. Samtidigt med landskapslagen har lagtinget dock antagit även en ändring av samma lag. I stället för den primära valfriheten i landskapslagen stadgas i den ändrade lagen att om kommunerna inte inom tidsfristen kan komma överens om hur samarbetet organiseras, förvaltas det av ett kommunalförbund. Ikraftträdandet av ändringen av landskapslagen, såsom även av den samtidigt antagna ändringen av landskapslagen om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården samt landskapslagen om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna, lämnas alltså på detta sätt beroende av om kommunerna kan ingå avtal om den samordnade socialvården, som är det primära syftet. Om kommunerna ingår ett sådant avtal skulle de nämnda landskapslagarna, som innefattar ändringar, inte sättas i kraft trots att de antagits av lagtinget.

Lagarna berör socialvården. De gäller även landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar, kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare. Dessa områden ingår i landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 1, 4 och 13 punkterna självstyrelselagen.

I lagstiftningsgranskningen är det närmast landskapslagarnas förhållande till självstyrelsen för kommunens invånare som påkallar uppmärksamhet. Det är även skäl att i detta sammanhang granska förfarandet att i ett sammanhang stifta två delvis alternativa landskapslagar.

Enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen utgör stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag riksbehörighet. Grundlagens 22 § anger en skyldighet för det allmänna att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Finland är enligt 121 § 1 mom. grundlagen indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare.

Den huvudsakliga avsikten med landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst och den samordning den avser är att tillvarata och förverkliga i grundlagen garanterade rättigheter; rätten till social trygghet, jämlik behandling, privatliv och integritet samt rättskydd. Speciell vikt läggs vid att socialvården ifråga tillhandahålls på lika villkor för alla invånare. Högsta domstolen betonar i detta sammanhang att dessa syften förverkligas även i tillämpningen av den ifrågavarande lagstiftningen.

Vad gäller självstyre för kommunens invånare bör ur grundlagens synvinkel bedömas hur den skyldighet att samarbeta som lagstiftningen påtvingar kommunerna överensstämmer med den kommunala självstyrelsen.

Den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om förvaltningen av sin kommun och dess ekonomi (demokratiprincipen och finansieringsprincipen). Enligt grundlagsutskottets praxis inbegriper självstyrelsen bland annat rätt för kommuninvånarna till förvaltningsorgan som de själva valt. Enligt samma praxis går det inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak.

Det har dock ansetts tillåtet att stifta lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete. Det har ansetts möjligt att genom vanlig lag föreskriva om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan. (Se GrUU 37/2006 rd och däri hänvisad praxis samt nyligen GrUU 67/2014 rd och GrUU 75/2014 rd.) Exempelvis lagstiftning om sjukvårdsdistriktens samkommuner har inte ansetts strida mot grundlagen. I nyare praxis har som en alternativ och grundlagsenlig modell för omorganiseringen av social- och hälsovården i riket presenterats en samkommunsmodell i en nivå (GrUU 67/2014 rd och GrUU 75/2014 rd). Sättet att genomföra modellen får dock i ett helhetsperspektiv inte strida mot demokratiprincipen eller finansieringsprincipen. Faktorer som måste beaktas vid helhetsbedömningen av hur dessa principer genomförs är enligt grundlagsutskottet bland annat områdenas storlek, samkommunens uppgifter och behörighet som helhet, finansieringslösningar, fördelningen av olika slags ansvar mellan staten, kommunerna och samkommunen samt samkommunens högsta beslutande organ i termer av sammansättning, valsätt och beslutsförfarande.

Det är klart att det i någon mån inkräktar på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas till samarbete eller till och med till att ta del i kommunalförbund. Ett sådant påtvingat kommunalt samarbete har bedömts med hänsyn till bland annat den överkommunala karaktären i de uppgifter som utförs i samverkan, en rationell förvaltning av uppgifterna och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt samt arrangemangets förhållande till medlemskommunernas allmänna verksamhetsområde. Omfattningen av överföringen av uppgifter samt dess inverkan på medlemskommunernas förvaltning och demokratiprincipen samt på grunderna för kommunernas självstyrelse skall beaktas (se till exempel GrUU 37/2006 rd, och de utlåtanden som omnämns där).

Den överföring från kommunerna det nu är fråga om gäller ett begränsat område av uppgifter som enligt lagstiftningen ankommer på kommunerna. Dessa uppgifter kan anses ha fått en överkommunal karaktär. Enligt förslaget finns det vägande skäl för en revidering av socialvårdstjänsterna. Skälen anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna och talar för att ansvaret för att ordna och producera socialvårdstjänster läggs över på en aktör som är större än de enskilda kommunerna på Åland. Den grundläggande lösningen kan därför anses godtagbar och motiverad (se och jämför även GrUU 75/2014 rd). Beslutsmekanismen är planerad så att den hindrar enskilda kommuner att få en ensidig beslutandemakt vid samordningen. Även ekonomiskt sett är det fråga om en begränsad del av socialvården och den ekonomiska betydelsen minskas ytterligare av att kostnader delvis blir täckta ur landskapsmedel. Lagstiftningen fråntar inte kommunerna deras rätt till självständigt beslutsfattande beträffande sin egen ekonomi. Högsta domstolen utgår från att landskapsregeringen samt kommunerna när de vid tillämpningen av lagstiftningen fattar beslut om samordningen tar i beaktande dess förhållande både till de grundläggande fri- och rättigheterna och till självstyrelsen för kommunernas invånare med hänsyn till både demokratiprincipen och finansieringsprincipen i enlighet med det som ovan anförts.

Lagtekniskt sett och även ur grundlagens synvinkel är förfarandet med två delvis alternativa landskapslagar problematiskt. Syftet med 20 § 2 mom. självstyrelselagen, vilket lagrum ger en möjlighet att lämna datum för ikraftträdande öppet, är ett annat än att ge möjlighet att utnyttja lagrummet för att skapa en mekanism med parallella lösningar. I detta fall utgör dock de materiella förutsättningarna som ingår i systemet för ikraftträdandet en viss garanti för att bestämmelser som står i konflikt med varandra inte är ikraft samtidigt. Det förblir ändå delvis öppet och oklart hur rättsläget utvecklar sig. Situationen med alternativa lagar betyder att lagtinget möjligtvis har antagit landskapslagar som aldrig sätts ikraft. Ur handlingarna framgår det klart att detta även har varit meningen och att lagstiftaren godkänt denna möjlighet. Även i den situationen att den primära lösningen förverkligas blir det alternativa lagtingsbeslutet kvar, dock utan att vara ikraft. Lagstiftningen berör självstyre för kommunens invånare men samtidigt ger lösningen med alternativa landskapslagar landskapsregeringen en viss prövningsrätt och därmed även åtminstone teoretiska möjligheter att påverka kommunernas beslut. Detta kunde vara problematiskt beroende på om och hur denna möjlighet tillämpas. Lagstiftning av den här typen lämnar emellertid ofta en betydande del frågor öppna på ett sätt som i fortsättningen förutsätter beslut. Delvis kommer den nu antagna lagstiftningen att kräva följdlagstiftning och till den delen prövas grundlagsenligheten i lagstiftningskontrollen.

Högsta domstolen konstaterar att de ovan beskrivna problemen och osäkerheten med alternativa lagstiftningsakter kunde ha undvikits genom en annan lagteknisk lösning inom ramen för en landskapslag. Samtidigt anser Högsta domstolen dock att problemen inte i detta fall hindrar att lagstiftningen passerar lagstiftningskontrollen. Således förenar Högsta domstolen sig i de bedömningar som Ålandsdelegationen i sitt utlåtande i ärendet har gjort.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagarna faller inom landskapets behörighet varför det inte torde föreligga hinder för att landskapslagarna träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.