Lausun­to oi­keus­mi­nis­te­riön työ­ryh­män sel­vi­tyk­ses­tä ”Kor­keim­pien oi­keuk­sien or­ga­ni­sa­to­ri­nen yh­dis­tä­mi­nen – Hyö­ty­jen ja hait­to­jen ar­vioin­ti”

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 20.1.2015 Dnro OM13/31/2013

Lausunto oikeusministeriön työryhmän selvityksestä ”Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi”

Oikeusministeriö on pyytänyt Korkeimmalta oikeudelta lausuntoa oikeusministeriön työryhmän selvityksestä ”Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi” (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 1/2015).

Korkein oikeus esittää lausunnossaan selvityksen pohjalta arvionsa siitä, olisiko korkeimpien oikeuksien yhdistäminen perusteltua ja olisiko kysymystä edelleen selvitettävä.

Arvio perustuu Korkeimman oikeuden käsitykseen siitä, millaisia vaikutuksia yhdistämisestä olisi nykyisten ylimpien oikeuksien tehtävien asianmukaiselle hoitamiselle ja myös tuomioistuinlaitoksen kehittämiselle kokonaisuudessaan. Arviossaan Korkein oikeus esittää alustavan käsityksensä myös siitä, millainen ylin tuomioistuin olisi parhaiten toimiva.

Selvityksessä arvioitu ylimpien oikeuksien yhdistäminen merkitsisi puuttumista perustuslaissa säädettyihin tuomioistuinlaitoksen rakenteisiin. Työryhmän tehtävien rajauksen ja käytettävissä olleen ajan vuoksi selvitys on yleispiirteinen. Tämän vuoksi myös Korkein oikeus pitäytyy lausunnossaan tarkastelemaan selvitystä yleisellä tasolla pyrkimättäkään arvioimaan esimerkiksi kaikkia yhdistämisen seurauksia.

Lausunto on käsitelty Korkeimman oikeuden täysistunnossa 17.3.2015. Se on valmisteltu Korkeimman oikeuden täysistuntoa varten työryhmässä, johon ovat kuuluneet oikeusneuvokset Kari Kitunen, Gustav Bygglin, Ilkka Rautio ja Ari Kantor. Työryhmän sihteerinä on toiminut esittelijäneuvos Tommi Vuorialho.

Korkeimman oikeuden lausunnon keskeiset näkökannat

Lainkäytön ympäristö on muuttunut merkittävästi viimeisten 20 vuoden aikana. Suomalainen yhteiskunta on vaikeassa tilanteessa, jossa henkiset ja taloudelliset voimavarat myös tuomioistuinlaitoksessa on kyettävä käyttämään mahdollisimman tehokkaasti sekä kohdentamaan järkevästi ja tasapuolisesti. Yhteiskuntaelämän kansainvälistyminen sekä erityisesti Suomen liittyminen Euroopan unioniin ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen ovat asettaneet lainkäytölle uudenlaisia laatuvaatimuksia. On perusteltua arvioida, että tuomioistuinten ratkaistaviksi tulee tulevaisuudessakin yhä monisyisempiä ja haastavampia asioita, joiden ratkaisemisessa asiantuntemuksen merkitys korostuu.

Korkein oikeus näkee lainkäytön yhtenäisyyteen ja laatuun liittyvät vaatimukset keskeisimmäksi perusteeksi selvittää ylimpien oikeuksien yhdistämistä. Yhdistämisellä voitaisiin turvata laintulkinnan yhdenmukaisuutta, selkeyttää toimivallanjakoa nykyisten tuomioistuinlinjojen kesken sekä laajentaa ja syventää asiantuntemusta ylimmässä oikeusasteessa.

Ylimpien oikeuksien yhdistämisellä olisi myös lukuisia muita vaikutuksia, jotka voidaan nähdä osin hyötyinä ja osin epävarmuustekijöinä tai suoranaisina haittoina, riippuen ennen kaikkea siitä, millä tavalla yhdistäminen toteutettaisiin. Yhdistämisen taloudelliset vaikutukset eivät Korkeimman oikeuden mielestä nouse haittoja ja hyötyjä arvioitaessa merkittäväksi tekijäksi, mutta toisaalta niitäkään ei ole syytä väheksyä.

Korkein oikeus katsoo lausunnossaan esille tuotujen hyötyjen toteutuvan kattavimmin uudessa ylimmässä tuomioistuimessa, joka toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena. Yhdistämiseen liittyvät riskit olisivat vastaavasti tällöin maltillisimmat.

Tuomioistuinlaitoksen ylimpien oikeusasteiden ja niiden lainkäytön osalta tavoitteena on lausunnossa esitetyistä syistä pidettävä ennakkopäätöstuomioistuimena toimivaa uutta ylintä oikeutta, jonka tehtävät ja toimintatavat olisivat nykyisiin korkeimpiin oikeuksiin verrattuna yhdenmukaiset ja jossa eri aloja edustavien jäsenten määrä olisi keskenään järkevässä suhteessa ja tasapainossa.

Tämänkaltainen uudistus edellyttää lainsäädäntötoimia vaativia muutoksia muutoksenhakujärjestelmässä ja toimintatapojen kehittämistä. Uudistuksen valmistelun ja toteuttamisen ajankohta on sovitettava yhteen muiden oikeudenhoidon kehittämishankkeiden kanssa.

Korkein oikeus pitää korkeimpien oikeuksien yhdistämistä kokonaisuutena arvioiden perusteltuna ja kannattaa sitä koskevan jatkoselvityksen tai valmistelun aloittamista. Varsinkin pitkällä aikavälillä tarkasteltuna Korkein oikeus arvioi yhdistämisestä saatavien hyötyjen olevan merkittäviä.

1. Uudistamisen tarve ja lähtökohdat

1.1 Uudistamisen tarve

Korkeimpien oikeuksien yhdistämistä koskevan arvioinnin lähtökohtana on se, että Suomessa on jo lähes sadan vuoden ajan toiminut kaksi toimivallaltaan eriytynyttä korkeinta oikeutta, joiden toiminta on säänneltyä ja vakiintunutta. Voitaneen arvioida, että kumpikin ylin oikeus on kyennyt täyttämään tehtävänsä asianmukaisesti. Tämä on perustunut myös siihen, että kehityksen mukanaan tuomiin uusiin vaatimuksiin on yleensä oltu valmiita reagoimaan ja etsimään sopivia toimintatapoja.

Korkein oikeus ajautui hyvin vaikeaan tilanteeseen 1970-luvulla, kun asiamäärien kasvu alkoi rajoittaa mahdollisuuksia riittävän laadukkaiden ennakkopäätösten antamiseen tilanteessa, jossa ennakkopäätösten merkitys kasvoi yhteiskunnan ja lainsäädännön monimutkaistuessa. Ongelmat ratkaistiin siirtymällä valituslupajärjestelmään, mikä teki Korkeimmasta oikeudesta korostetusti ennakkopäätöstuomioistuimen. Muutos osoittautui onnistuneeksi. Sen johdosta kyettiin syntynyt jutturuuhka purkamaan verraten nopeasti sekä lisäksi parantamaan ennakkoratkaisujen perusteluja ja siten lainkäytön laatua.

Myös Korkeimman hallinto-oikeuden toiminta on hallintolainkäytön kehityksen myötä muuttunut. Hallintolainkäyttö on verraten lyhyessä ajassa onnistuttu saamaan toimivaksi ja oikeuselämän tarpeita palvelevaksi. Uudistusten johdosta hallinto-oikeuksista on tullut vakiintuneita, riippumattomia tuomioistuimia.

Oikeuselämän kehitys asettaa kuitenkin koko ajan uusia vaatimuksia myös ylimmille tuomioistuimille. Työryhmän selvityksessä on kuvattu sellaisia uudenlaisia ratkaisuja edellyttäviä ongelmia, jotka liittyvät Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin oikeuden soveltamiseen sekä perustuslain vaikutuksiin lainkäytössä. Työryhmän havaitsemat esimerkit ovat kuvaavia, mutta luettelo ei ole tyhjentävä. On myös todennäköistä, ettei kysymys ole tilapäisestä ilmiöstä vaan että tämänkaltaiset ongelmat tulevat toistumaan ja lisääntymään.

Tiivistetysti voidaan sanoa, että yhä useammin tuomioistuimissa tulee ratkaistavaksi ongelmia, jotka ovat yhteisiä kummallekin tuomioistuinlinjalle ja joihin on välttämätöntä löytää yksi kummallakin linjalla noudatettava ratkaisu. Lainkäytössä ei voida hyväksyä tilannetta, jossa samasta oikeudellisesta ongelmasta annetaan erilaiset ratkaisut, joiden on kuitenkin tarkoitettu ohjaavan lainkäyttäjiä. Niin kuin selvityksen esimerkit osoittavat, näin on jo tapahtunut, eikä takeita ole siitä, etteikö näin tapahtuisi kahden ylimmän oikeuden järjestelmässä vastaisuudessakin. Niin yksityisten toimijoiden kuin viranomaistenkin täytyy voida tietää vaivatta, mikä on se ylimmän tuomioistuimen tulkinta, jonka varaan ne voivat omat ratkaisunsa rakentaa.

Ongelmat voivat tulla ensimmäisen kerran esiin sattumanvaraisesti joko hallinto-oikeuksissa tai yleisissä tuomioistuimissa. Yhteinen linja ei voi perustua siihen, kummalla linjalla ongelmaan ensimmäisen kerran joudutaan ottamaan kantaa. Yhtä vähän voidaan ajatella, että oikeustila määräytyy sen mukaan, kumman ylimmän tuomioistuimen ratkaisu on tuoreempi. Lisäksi on ilmeistä, että tämän kaltaisissa linjanmäärityksissä olisi usein hyvä ottaa huomioon niin hallinto-oikeudelliset kuin yleisissä tuomioistuimissa esiintyvät painotukset ja pyrkiä löytämään ratkaisu, joka on kummastakin näkökulmasta kestävä.

Kerrottuun ongelmaan on löydettävä ratkaisu. Työryhmän selvitystyö tarjoaa pohjan sen kysymyksen arvioimiselle, olisiko ongelma ratkaistavissa muodostamalla uusi ylin tuomioistuin tavalla, joka ei välttämättä edellyttäisi kaikista nykyisistä perusrakenteista luopumista.

Korkein oikeus korostaa sitä, että lainkäytön laatuun liittyvät vaatimukset, joihin myös lainkäytön yhtenäisyyden turvaaminen kuuluu, on selvästi tärkein syy selvittää ja valmistella uuden yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen muodostamiseen liittyviä kysymyksiä. Yhtenäinen ylin tuomioistuin olisi myös asiantuntemukseltaan laaja-alaisempi kuin kumpikaan nykyisistä ylimmistä tuomioistuimista. Kokemus on osoittanut, että lainkäytössä esiintyy yhä enemmän asioita, joiden ratkaisemisessa olisi etua siitä, että ratkaisukokoonpanon asiantuntemus ylittäisi nykyiset tuomioistuinlinjojen rajat.

1.2 Uudistamisen lähtökohdista

Korkein oikeus toimii nykyisin pääasiallisesti ennakkopäätöstuomioistuimena, jossa ennakkopäätöksen kohteeksi soveltuvat asiat valikoidaan valituslupajärjestelmän kautta. Korkein hallinto-oikeus on edelleen huomattavilta osin muutoksenhakutuomioistuin, joka antaa ennakkopäätöksiä tämän tehtävän asettamissa puitteissa. Kummallakin ylimmällä tuomioistuimella on lisäksi ylimääräiseen muutoksenhakuun liittyviä tehtäviä ja ne osallistuvat oman tuomioistuinlinjansa kehittämiseen. Korkeimmassa oikeudessa oikeudenkäynti tapahtuu joko riita-asian tai rikosasiain oikeudenkäyntimenettelyä noudattaen kun taas Korkeimmassa hallinto-oikeudessa noudatetaan hallintolainkäyttölakia.

Ylimpien oikeuksien tehtävien erilaisuudesta seuraa, että näiden tuomioistuinten toiminnassa on eroja, joita voidaan myös historiallinen tausta huomioon ottaen pitää ymmärrettävinä. Kummallakin on kuitenkin periaatteessa hyvin samanlainen perustuslaissa määritelty ylimmän tuomioistuimen tehtävä, eikä ole nähtävissä mitään sellaista syytä, jonka johdosta niiden toiminnan yhdistäminen heikentäisi edellytyksiä täyttää nykyiset tehtävät. Lähtökohtana tällöin olisi se, että tuomioistuinten toiminta yhdistetään niiden keskeiset tehtävät ja toimintatavat säilyttäen, eikä se, että jompikumpi nykyisistä ylimmistä oikeuksista yhdistetään toiseen. Kysymys olisi siis uuden ylimmän tuomioistuimen perustamisesta.

Nykyisin ylimpien tuomioistuimien toimintatapojen ja lainkäyttöratkaisujen painopisteen ero on kuitenkin niin suuri, että se voisi vaarantaa uuden yhdistetyn tuomioistuimen edellytyksiä täyttää kummankin nykyisen ylimmän tuomioistuimen tehtävä. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösten ja asiaratkaisun sisältävien muiden ratkaisujen määrä on niin selvästi suurempi kuin Korkeimman oikeuden asiaratkaisujen määrä, että yhdistäminen ilman toimintatapojen kehittämistä lähemmäs toisiaan vaikeuttaisi sen tehtävän hoitamista, joka Korkeimmalla oikeudella on tällä hetkellä. Yhdistämisen yhdeksi lähtökohdaksi tulisikin asettaa se, että myös ylintä hallintolainkäyttövaltaa käytettäisiin selvästi nykyistä enemmän ennakkopäätösten tuottamiseen. Myös yhteiskunnan taloudelliset realiteetit sekä yhä niukemmiksi käyvien oikeuslaitoksen resurssien tehokas ja tasapuolinen kohdentaminen edellyttävät joka tapauksessa tuomioistuinlaitoksen ja muutoksenhakujärjestelmien perusteellista uudelleen arviointia.

Vaikka jo yhtenäisen käytännön turvaaminen ja asiantuntemuspohjan laajentuminen merkitsisivät selvää parannusta nykytilaan, suurimmat toiminnalliset ja taloudelliset hyödyt olisivat kuitenkin saavutettavissa kehittämällä uudesta ylimmästä tuomioistuimesta kokonaisuutena mahdollisimman pitkälle ennakkopäätöstuomioistuin. Tällainen kehitys myös vähentäisi ylimpien tuomioistuinten nykyisten toimintamuotojen erilaisuudesta seuraavaa toiminnallista epätasapainoa.

1.3 Korkeimman oikeuden tehtävistä ja toiminnasta

Korkein oikeus kuuluu ylimpiin valtioelimiin. Sen valtiosääntöoikeudellinen asema perustuu Suomen perustuslain 3, 98, 99 ja 100 §:ään. Korkeimman oikeuden tehtävistä säädetään perustuslain ohella pääosin korkeimmasta oikeudesta annetussa laissa sekä oikeudenkäymiskaaressa.

Korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa sekä valvoo lainkäyttöä omalla toimialallaan. Korkeimman oikeuden keskeisin tehtävä on antaa ennakkopäätöksiä sellaisista kysymyksistä, joihin laki ei anna selvää vastausta. Ennakkopäätöksillä annetaan oikeusohjeita tulevien vastaavanlaisten oikeusriitojen varalle ja pyritään varmistamaan, että tuomioistuimet eri puolilla maata tulkitsevat lakia samalla tavalla.

Korkeimpaan oikeuteen voi valittaa hovioikeuksien ratkaisuista, käräjäoikeuksien maaoikeutena antamista ratkaisuista sekä eräistä markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden ratkaisuista. Edellytyksenä valituksen tutkimiselle on, että Korkein oikeus myöntää muutoksenhakijalle valitusluvan. Ennakkopäätösluontoisissa asioissa voidaan jo käräjäoikeuden ratkaisuista hakea muutosta suoraan Korkeimmalta oikeudelta. Edellytyksenä tällöinkin on, että Korkein oikeus myöntää valitusluvan.

Korkein oikeus ratkaisee myös ylimääräistä muutoksenhakua koskevia asioita. Korkein oikeus voi purkaa tai poistaa tuomioistuinten lopullisia eli lainvoiman saaneita ratkaisuja oikeudenkäymiskaaren 31 luvussa mainituilla perusteilla. Korkein oikeus voi palauttaa asianosaiselle tämän menettämän määräajan.

Korkein oikeus antaa lausuntoja tasavallan presidentille armahdusasioissa sekä oikeusministeriölle rikoksentekijöiden ulkomaille luovuttamista koskevissa asioissa. Korkein oikeus antaa pyydettäessä tasavallan presidentille lausunnon eduskunnan hyväksymistä laeista sekä Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksymistä maakuntalaeista. Korkein oikeus voi myös oma-aloitteisesti esittää valtioneuvostolle lain säätämistä tai muuttamista. Korkein oikeus voi lisäksi antaa lausuntoja lakiesityksistä.

Korkeimman oikeuden tehtävät ja rooli lainkäyttöjärjestelmässä ovat siten erilaisia kuin muissa yleisissä tuomioistuimissa. Korkeimman oikeuden pääasiallinen tehtävä on ja tulee jatkossakin olla ennakkopäätöstuomioistuimena toimiminen. Oikeusohjeiden antaminen vastaavanlaisten oikeusriitojen varalle ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden varmistaminen alemman asteen tuomioistuimissa edellyttävät, että valitusluvan saaneiden asioiden ja ennakkopäätösten valmistelu perustuu yksittäistä oikeusriitaa laajempaan selvittelyyn ja monipuolisempaan pohdintaan.

Korkeimman oikeuden tehtävistä ja asemasta seuraa toisaalta myös se, että sen ratkaisutoiminnan tulee jatkossakin perustua kollegiaaliseen työskentelytapaan. Perustuslain 100 §:n mukaan ylimmät tuomioistuimet ovat tuomionvoipia viisijäsenisinä, jollei laissa erikseen säädetä muuta jäsenmäärää.

Korkeimman oikeuden menestyksellisen toiminnan ja edellä kerrottujen velvollisuuksien täyttämisen edellytyksenä on, että Korkeimman oikeuden jäseniksi kyetään rekrytoimaan eteviksi tunnettuja tuomareita ja muita taitavia lakimiehiä erilaisista lakimiestehtävistä ja että Korkeimman oikeuden palvelukseen hakeutuvat siten edustavat laajamittaista asiantuntemusta. Korkeimmassa oikeudessa on jo kauan nähty perustelluksi nimittää jäsenet laajalta pohjalta kuten tuomareiden, asianajajien, syyttäjien, lainvalmistelijoiden ja oikeustieteen tutkijoiden piiristä.

Korkeimmassa oikeudessa tuomarit eivät toimi kiinteissä jaostoissa, vaan he osallistuvat vaihtuvissa jaostoissa kaikenlaisten asioiden käsittelyyn. Kaikki lainkäyttöasiat ratkaistaan esittelystä. Tuomareilla ei ole esittelyvelvollisuutta, vaan jokaisen asian valmistelee tehtävään määrätty virassa oleva esittelijä. Esittelijät valmistelevat päätettäväksi tulevat lainkäyttöasiat ja esittelevät ne istunnossa ratkaisun tekevälle jaostolle. Esittelijöillä on siten Korkeimmassa oikeudessa merkittävä rooli asioiden valmistelijoina. Korkeimman oikeuden tehtävä ennakkopäätöstuomioistuimena asettaa myös esittelijöille korkeat ja laadultaan osin erilaiset vaatimukset kuin muissa tuomioistuimissa. Tähän on myös eduskunnan lakivaliokunta kiinnittänyt huomiota (LaVM 16/2009 vp s. 3). Myös esittelijöiksi nimitetään käytännössä erilaisissa lakimiestehtävissä toimineita kokeneita lakimiehiä. Esittelijät jakautuvat Korkeimmassa oikeudessa kahteen rooteliin, riita- ja rikosasioiden rooteleihin. Esittelijät voivat ratkaistavissa asioissa ilmenevän tarpeen ja oman kiinnostuksensa perusteella myös keskittyä määrättyihin oikeudenaloihin sekä toisaalta käyttää työssään aikaisemmin hankkimaansa erityisasiantuntemusta.

Korkeimman oikeuden jäsenten monipuolinen tausta, kokemus ja asiantuntemus on ollut olennainen tekijä varmistettaessa Korkeimman oikeuden edellytyksiä täyttää perustehtävänsä ja tuottaa ennakkopäätöksiä yhä moniulotteisempiin ja haastavampiin oikeudellisiin ongelmiin. Kaiken kaikkiaan Korkeimman oikeuden lainkäyttötoiminta nojautuu enenevässä määrin monipuolisen asiantuntemuksen ja osaamisen varaan.

1.4 Lainkäytön yhtenäisyyden ja laadun uudet vaatimukset

Lainkäytön oikeudellinen ympäristö on muuttunut merkittävällä tavalla viimeisen runsaan 20 vuoden aikana. Suomi on liittynyt Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja Euroopan unioniin, ja lisäksi perustuslaki on uudistettu. Nämä muutokset ovat asettaneet lainkäytölle uudenlaisia vaatimuksia. Perus- ja ihmisoikeuksien turvaaminen lainkäytössä edellyttää yhä useammin viime kädessä perustuslakiin nojautuvaa tulkintaa, joka luonteeltaan poikkeaa perinteisestä yksittäistä säädöstä koskevasta laintulkinnasta.

Lisäksi tuomioistuimissa näyttää yhä useammin nousevan esiin tuomioistuinten työnjakoon liittyviä toimivaltakysymyksiä, joihin pitäisi kyetä nopeasti löytämään yhtenäinen ratkaisulinja.

Uutta on myös se, että sama tulkintakysymys voi aikaisempaa todennäköisemmin tulla sekä Korkeimman oikeuden että Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Sama perustuslain säännös tai ihmisoikeussopimuksen artikla voi tulla tulkittavaksi yleisessä tuomioistuimessa riita- tai rikosasian yhteydessä ja hallintotuomioistuimessa jonkin hallinto-oikeudessa käsiteltävän asian yhteydessä. Työryhmän selvityksessä on esitetty eräitä tällaisia käytännön esimerkkejä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin, sananvapauden ja yksityisyyden suojan sekä syrjintäkiellon ja ne bis in idem -kiellon kummallekin tuomioistuinlinjalle asettamista vaatimuksista.

Kysymys ei myöskään ole satunnaisesta ongelmasta tai sellaisista tilapäisistä kysymyksistä, jotka olisivat aina lainsäätäjän ratkaistavissa. Ensiksikin esiin näyttää nousevan yhä uusia ongelmia. Niistä osa on sellaisia, ettei lainsäätäjän reaktio ole tarpeen. Toisaalta silloinkin, kun ongelman kattava ratkaiseminen edellyttää järjestelmätasolla lainsäätäjän toimenpiteitä, tuomioistuinten ratkaisu voi kuitenkin osoittautua välttämättömäksi, koska lainsäätäjän ratkaisut vaativat aikaa vievää valmistelua (ks. KKO 2015:14 ja KKO 2014:35).

Kerrotut lainkäytön eurooppalaistuminen ja valtiosääntöön pohjautuvien kysymysten lisääntyminen asettavat myös uusia laatuvaatimuksia ratkaisujen sisällölle. Useassa tapauksessa olisi hyödyksi ja joissakin tapauksissa suorastaan välttämätöntä, että ratkaisua tehtäessä otettaisiin huomioon niin riita- ja rikosasioissa kuin hallintoasioissakin noudatettavat keskeiset periaatteet ja vakiintuneet käytännöt. Vaikka osa perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen asettamista vaatimuksista koskee perinteistä rikosoikeudenkäyntiä, merkittävä osa koskee myös hallintolainkäyttöä.

Myös Euroopan unionin oikeus on synnyttänyt sellaisia tilanteita, joissa kumpikin ylin oikeus on joutunut tulkitsemaan samaa EU-lainsäädäntöä tai Unionin tuomioistuimen ratkaisua. Esimerkiksi valtion vahingonkorvausvastuu voi saada aikaan tällaisen asetelman. Mutta paljolti samanlainen tulkintatilanne voi esiintyä myös immateriaalioikeuden alalla tai hankintalainsäädäntöön perustuvien vaatimusten yhteydessä. Euroopan unionin tuomioistuimen oma toimivalta on itsessään esimerkki siitä, ettei jakolinja eri tuomioistuinten välillä välttämättä kulje samalla tavalla kuin Suomessa.

Kerrotut unionin oikeudesta seuraavat tarpeet yhtenäisen käytännön turvaamiseksi liittyvät usein sellaisiin asiaryhmiin, joiden ratkaisemisessa olisi hyötyä sekä Korkeimmassa oikeudessa että Korkeimmassa hallinto-oikeudessa käytettävissä olevasta erityisasiantuntemuksesta. Myöskään näiltä osin ei ole odotettavissa sellaista kehitystä, joka vähitellen poistaisi ilmenneet ongelmat.

Kysymys ei toisaalta ole vain erinäisistä asioiden aineellisen sisällön perusteella jaoteltavissa olevista asiaryhmistä, joihin kuuluvia asioita ja oikeudellisia kysymyksiä voi tulla kummankin tuomioistuinlinjan arvioitaviksi, vaan lisäksi laajemminkin tuomioistuinten lainkäyttöä yhteisesti koskevista kysymyksistä. Tarvetta lainkäytön yhtenäistämiseen horisontaalisesti on tullut esille myös prosessioikeuden alalla. Esimerkkinä voidaan mainita julkisuuslainsäädäntö, jonka osalta tuomioistuinten sovellettaviksi voivat tapauskohtaisesti tulla useat menettelyn tai tiedon julkisuutta sääntelevät lait erityisine muutoksenhakukysymyksineen (ks. esim. KHO 2015:15). Vastaavasti kysymykset tuomarin esteellisyydestä koskevat yhtä lailla kumpaakin tuomioistuinlinjaa (ks. KKO 2014:92). Myös uudenlaiset todistelua koskevat ongelmat voivat nousta esille yhtä lailla hallintoprosessissa kuin rikos- tai riita-asiain oikeudenkäynnissä.

Perustuslakikontrolli perustuu Suomessa pääosin eduskunnan perustuslakivaliokunnan etukäteisvalvontaan. Perustuslakia säädettäessä on silti nähty tarve myös tuomioistuinten harjoittamalle jälkikontrollille. Kehitys näyttää vievän siihen suuntaan, että jälkikontrollia vaativia kysymyksiä esiintyy aikaisempaa enemmän. Etukäteiskontrolli ei riitä kattamaan kaikkia esille tulevia tilanteita. Perustuslakivaliokunta on itsekin todennut, että sen säädettävänä olevaan lakiin kohdistuvista lausunnoista ei voida tehdä suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkinnasta (PeVL 17/2013 vp s. 3). Jälkikontrollin laadun ja myös uskottavuuden kannalta yhtenäinen ylin tuomioistuin tarjoaisi nykyistä vahvemman pohjan tämän tehtävän hoitamiselle.

Tapahtunut kehitys vaatii myös kansallisella tasolla valmiutta uudenlaiseen ajatteluun ja työskentelyyn. Tässä ajattelussa on otettava huomioon myös se, että Suomen kaltaisessa väkimäärältään suhteellisen pienessä valtiossa niin taloudellisia kuin henkisiäkin voimavaroja on käytettävä tehokkaasti. Tämä edellyttää lähtökohtaisesti kaikkien tehokkuutta lisäävien mahdollisuuksien hyödyntämistä.

1.5 Kansainvälinen vertailu yhdistämistarvetta arvioitaessa

Työryhmän selvitykseen on liitetty kansainvälinen katsaus tiettyjen naapurimaidemme sekä eräiden muiden eurooppalaisten valtioiden tuomioistuinjärjestelmistä. Vaikka vertailu on jäänyt varsin yleiselle tasolle, se osoittaa kuitenkin selvästi omaksuttujen ratkaisujen erilaisuuden. Selvää on, että kaikki kuvatut valtiot ovat pyrkineet kehittämään oikeuslaitostaan, mutta tämä on tapahtunut taloudellisten ja poliittisten realiteettien rajoissa ja valtion omista historiallisista lähtökohdista. Yleispätevää kaavaa optimaaliselle oikeuslaitokselle tai sen esikuvaa ei ole katsauksessa etsitty, eikä sellaista ole löydettävissäkään. Jo Venetsian komission työ osoittaa, että vaikka tavoite ja siinä noudatettavat periaatteet ovat selvät, konkreettiset ratkaisut on räätälöitävä ja ankkuroitava kulloinkin kysymyksessä olevaan yhteiskuntaan. Mihinkään konkreettisiin johtopäätöksiin esitetty vertailu ei siten anna aihetta, ja selvitys onkin nähtävä lähinnä problematiikkaa valottavana tausta-aineistona.

Suomella kuten muillakin valtioilla on tunnetusti omat historiaansa nojautuvat perinteensä ja kulttuurinsa, samoin kuin kehitystaustansa ja -suuntansa. Tästä syystä toisen maan järjestelmää olisi jo lähtökohtaisesti perusteetonta pyrkiä jäljentämään. Oikeuslaitoksemme nykyisessä kehitysvaiheessa ja niiden ongelmien edessä, jossa Suomi on, jotkut ulkomaiset järjestelmät vaikuttavat toki mahdollisina esikuvina mielenkiintoisemmilta kuin toiset. Arveluttavaa olisi kuitenkin tässä vaiheessa perustaa kannanotto suoraviivaisesti siihen, että joissakin maissa on karkeasti ottaen samansuuntainen järjestelmä, kuin mitä selvityksessä on nyt kaavailtu yhdistämisen mahdollisiksi vaihtoehdoiksi. Jonkin järjestelmän hyväksyminen eräänlaiseksi esikuvaksi vaatii tarkkaa perehtymistä niihin syihin, joiden vuoksi järjestelmä on juuri tietynlainen, sekä etenkin siihen, kuinka hyvin eri suhteissa järjestelmä tosiasiallisesti toimii.

Muutoksenhakujärjestelmien kansainvälisestä vertailusta ei näistä syistä ole syytä lausua tässä vaiheessa enempää. Tämä ei kuitenkaan merkitse ulkomailta saatavien kokemusten väheksymistä. Päinvastoin: yhdistämistä koskevassa jatkovalmistelussa kansainvälistä vertailua on perusteltua syventää siten, että ehdotettavan muutoksen hyötyjen sekä riskitekijöiden kannalta merkityksellisimpiin järjestelmiin perehdyttäisiin yksityiskohtaisesti ja ongelmakeskeisesti.

2 Yhdistämisen vaikutukset

2.1 Ylimpien oikeuksien yhdistämisen tärkeimmät hyödyt

2.1.1 Yhdenmukaisen tulkinnan turvaaminen

Perustuslaki asettaa velvollisuuden turvata yhdenvertaisuus lain soveltamisessa. Lakia tulee tulkita samanlaisissa tilanteissa samalla tavalla riippumatta siitä, sovelletaanko sitä yleisissä tuomioistuimissa vai hallinto-oikeuksissa. Kahden erillisen ylimmän oikeuden olemassaolo voi johtaa siihen, että jopa niiden perusoikeussuojaa koskevat ratkaisut poikkeavat toisistaan. Korkein hallinto-oikeus on tuonut ongelman esiin ratkaisussaan KHO 2014:145. Perusoikeuskysymysten lisäksi ylimpien oikeuksien tulkintojen tulisi muutoinkin olla yhdenmukaisia ja keskenään johdonmukaisia.

Erilaisten tulkintojen väistämättömänä seurauksena on se, että myös tuomioistuinten uskottavuus rapautuu. Kestämättömänä on pidettävä tilannetta, jossa ylimpien oikeuksien ratkaisut ovat keskenään ristiriitaiset. On tärkeää, että niin yksityiset henkilöt ja yhteisöt kuin viranomaisetkin tietävät, mikä on kussakin kysymyksessä noudatettava tulkinta, ja että he voivat luottaa myös toisessa tuomioistuimessa tai tuomioistuinlinjassa tulkinnan pysyvyyteen tai ratkaisujen johdonmukaisuuteen tilanteissa, joissa tulkintaa on aihetta muuttaa.

Yhtenäistä tulkintaa ei voida taata pelkästään lisäämällä ylimpien tuomioistuinten yhteistyötä. Kummallakin ylimmällä tuomioistuimella on ratkaistavanaan omat asiansa, eikä – samanlaisten kysymysten ollessa yhtä aikaa vireillä kummassakin tuomioistuinlinjassa – ole olemassa laissa säänneltyä tapaa, jolla toinen tuomioistuin voisi omaksua toisen piirissä esiintyviä näkemyksiä. Tuomioistuinten välinen yhteistyö ei ole ongelmatonta myöskään riippumattomuuden näkökulmasta.

Edellä kerrotun Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lisäksi on muitakin käytännön esimerkkejä siitä, että ylimmät oikeudet ovat päätyneet ratkaisemaan saman oikeudellisen ongelman eri tavalla. Työryhmä on esittänyt tällaisia esimerkkejä selvityksessään. Voidaan myös olettaa, että ristiriitoja on lisäksi jäänyt tulematta laajempaan tietoisuuteen asioissa, joissa ei ole myönnetty valituslupaa tai joissa ratkaisuja ei ole julkaistu.

Nykyinen kaksijakoinen järjestelmä mahdollistaa ristiriitaiset tulkinnat, joita ei saisi lainkaan esiintyä. Vastaavaa ongelmaa ei esiinny niissä maissa, joissa on yksi tai yhtenäinen ylin tuomioistuin, kuten Norjassa, Tanskassa, Englannissa, Sveitsissä ja Virossa tai joissa perustuslain tulkinta muutoin on ohjattu yhden tuomioistuimen tai muun ratkaisuelimen tehtäväksi, kuten on menetelty esimerkiksi Saksan liittotasavallassa ja Ranskassa.

2.1.2 Toimivallanjaon selkeys

Yhtenäinen ylin tuomioistuin avaisi myös mahdollisuuden tuomioistuinlinjojen toimivallanjaon selkiyttämiseen. Pelkästään se, että olisi vain yksi ylin tuomioistuin, antaisi paremmat edellytykset tarkastella ja ratkaista toimivaltakysymyksiä. Se avaisi myös mahdollisuuden kehittää mekanismin, jonka avulla väärään linjaan lähtenyt juttu voitaisiin jo varhaisessa vaiheessa saada ohjatuksi oikeaan tuomioistuinlinjaan.

Riitainen ja epäselvä toimivaltakysymys on nykyisin ratkaistava usein asianosaisen valitseman tuomioistuinlinjan kaikissa oikeusasteissa, ennen kuin lopulta saadaan kanta siihen, oliko valittu linja oikea. Yksittäisen asian käsittely joudutaan toisinaan aloittamaan toimivaltaratkaisun jälkeen alusta toisessa tuomioistuinlinjassa. Tällainen menettely on asianosaisten kannalta kohtuutonta sekä pääasiaratkaisun viipymisen että oikeudenkäyntikulujen kannalta. Myös tuomioistuinten voimavaroja kuluu tarpeettomassa määrin toimivaltakysymysten pohtimiseen ja asioiden moninkertaiseen käsittelemiseen. Takeita ei toisaalta ole siitäkään, että sen tuomioistuinlinjan ylin aste, jonka käsiteltäväksi juttu siirtyy ensimmäisen linjan toimivaltaratkaisun perusteella, olisi toimivaltakysymyksestä samaa mieltä kuin kysymyksen ensimmäisessä linjassa ratkaissut tuomioistuin. Uusi yhtenäinen ylin tuomioistuin estäisi tällaisen lopputuloksen.

Toimivallanjakoon liittyvät kysymykset tulee lähtökohtaisesti ratkaista lainsäädännöllä, mutta tulkintaongelmia ei käytännössä voida kokonaan välttää. Lainsäätäjän reagoiminen havaittuihin ongelmiin ei aina voi olla riittävän nopeaa.

Niin kuin selvityksessä on todettu, lainsäädäntöteitse voitaisiin haluttaessa järjestää erityinen menettely, jolla ”väärään” linjaan nostettu juttu saataisiin siirretyksi jo varhaisessa vaiheessa oikealle linjalle. Tällainen ehdotus sisältyy jo jatkokäsittelylupaa hovioikeudessa valmistelleen komitean mietintöön (2008:3). Vastaavalla tavalla alimman oikeusasteen tuomioistuin – käräjä-oikeus tai hallinto-oikeus – voisi epäselvissä tapauksissa heti pyytää yhdistetyltä ylimmältä tuomioistuimelta tulkintaratkaisun siitä, kumpaan linjaan juttu kuuluu.

Uusi ylin tuomioistuin voisi linjata tulkinnanvaraisia toimivaltakysymyksiä ottamalla huomioon molempien tuomioistuinlinjojen näkökohdat.

Näistä lähtökohdista korkeimpien oikeuksien yhdistämisestä olisi saavutettavissa toimivallanjaon selkeyttämisen kannalta hyötyä myös pääosin kaksilinjaisessa tuomioistuinlaitoksessa.

2.1.3 Asiantuntemuksen laajentaminen ja syventäminen

Uuden ylimmän tuomioistuimen muodostaminen tarjoaisi myös mahdollisuuden kehittää ratkaisujen sisältöä ja laatua. Jo sillä seikalla, että asiantuntemuspohja laajenisi, olisi kokonaisuuden kannalta laatua parantava vaikutus. Näin siksi, että korkeimpien oikeuksien lainkäyttöhenkilöstöllä oleva monipuolinen asiantuntemus olisi uudessa ylimmässä tuomioistuimessa paremmin hyödynnettävissä kuin nykyisin kahdessa eri organisaatiossa.

Samanlaista asiantuntemuksen käyttöä ei voida turvata lisäämällä lainkäyttöhenkilöstön vuorovaikutusta nykyisen kaltaisten erillisten tuomioistuinten välillä. Laajan asiantuntemuksen tehokas käyttö edellyttää mahdollisuutta hyödyntää vaihtelevaa erityisasiantuntemusta ratkaisukokoonpanoissa joustavasti kulloinkin vireillä olevien asioiden laadun vaatimalla tavalla. Tämä edellyttää sitä, että asiantuntemus on saatavilla tuomioistuimen sisältä.

Tarve lisätä edellytyksiä ratkaisujen laadun kehittämiseen on ilmeinen. Ylimpien oikeuksien ratkaistaviksi tulevat lainkäyttöasiat ovat yhä monisyisempiä ja moniulotteisempia. Yksittäisellä asialla on yhä useammin liityntöjä useampaan kuin yhteen oikeudenalaan. Tämä koskee lainkäytön kehittämistä kummassakin ylimmässä oikeudessa.

Suomen kaltaisella pienellä maalla ei yleensäkään ole varaa olla hyödyntämättä erityisosaamista millään toimialalla. Asiantuntevien tuomareiden lukumäärä on väistämättä pienempi kuin väestöltään suuremmissa maissa, kuten esimerkiksi Saksassa ja Ranskassa. Siksi juuri Suomen kaltaisissa maissa on tärkeää saada asiantuntemus mahdollisimman laajaan käyttöön. Niin kuin työryhmän selvityksestäkin ilmenee, myös Ruotsissa käydään keskustelua ylimpien oikeuksien yhdistämisestä.

Se, millä tavalla laajaa asiantuntemusta hyödynnettäisiin uudessa ylimmässä tuomioistuimessa, jäisi viime kädessä organisaation sisäisten järjestelyjen varaan. Vaihtoehtoja on tässä suhteessa monia, ja niitä olisikin selvitettävä hankkeen jatkovalmistelussa. Perusvaihtoehtoja käsitellään jäljempänä.

On vaikea nähdä, millä tavoin yhdistäminen voisi vaarantaa nykyisen asiantuntemuksen, jos yhdistäminen tehtäisiin tavalla, jossa pääosin säilytettäisiin nykyiset kaksi linjaa. Yhdistäminen toteutettaisiin muodostamalla näille linjoille tarvittava yhteinen ratkaisumekanismi ja mahdollistamalla uuden ylimmän tuomioistuimen yksittäisten jäsenten osallistuminen toisella linjalla erityisasiantuntemusta vaativan ratkaisun tekemiseen. Näin meneteltäessä asiantuntemus päinvastoin laajenisi ja syvenisi.

2.2 Yhdistämisen muut vaikutukset

Seuraavassa käsitellään eräitä muita korkeimpien oikeuksien yhdistämisen vaikutuksia samassa järjestyksessä kuin työryhmä selvityksessään (selvityksen kohdat 12.3.4 – 12.5.3).

2.2.1 Oikeudenkäynnin kesto

Uuden ylimmän tuomioistuimen luominen ei sellaisenaan takaa, että oikeudenkäyntien kesto missään asiaryhmässä lyhenisi nykyisestä. Toki tällaisia vaikutuksia olisi kuten nytkin mahdollista saavuttaa tehostamalla toimintatapoja. Kuten työryhmä on tuonut esille, tosiasialliset yhdistymisen vaikutukset riippuvat kuitenkin ennen kaikkea siitä, mitä mahdollisia muutoksia ylimmän oikeusasteen tehtäviin ja muutoksenhakujärjestelmään kytketään yhdistymiseen. Parhaat edellytykset käsittelyaikojen lyhentämiseen olisivat käsillä, jos ylin tuomioistuin toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena. Tällöin valtaosassa oikeudenkäyntejä viimeiseksi vaiheeksi jäävän lupavaiheen kehittäminen entistä joutuisammaksi olisi omiaan välittömästi lyhentämään oikeudenkäyntien kokonaiskestoaikaa.

Yhdistymisestä saattaa myös avautua tehokkaita keinoja ratkaista eräitä yksittäisiä ongelmakohtia, jotka tänä päivänä rasittavat oikeudenkäyntejä asianosaisten oikeusturvan kannalta kielteisellä tavalla merkittävästikin. Juttukohtaisesti oikeudenkäynnin kestoa voi esimerkiksi pidentää se, että esikysymyksenä joudutaan käsittelemään yksinomaan toimivaltakysymystä jommankumman tuomioistuinlinjan kaikissa oikeusasteissa, jolloin esikysymykseen annettavasta ratkaisusta riippuen pääasian käsittely oikeassa linjassa vasta sen jälkeen pääsee alkamaan. Yhteinen ylin oikeusaste sallisi sellaisen järjestelmän kehittämisen, jossa tämän luontoisiin kysymyksiin olisi mahdollista saada oikeudenkäyntiä nopeuttava sitova ratkaisu jo silloin, kun asia on vasta aluillaan.

2.2.2 Oikeudenkäyntimenettelyjen soveltaminen rinnakkain

Molemmille tuomioistuinlinjoille yhteinen ylin oikeusaste merkitsisi sitä, että useaa oikeudenkäyntimenettelyä sovellettaisiin rinnakkain. Korkein oikeus yhtyy selvityksessä esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan tätä tosiasiaa ei välttämättä ole nähtävä kielteisenä piirteenä eikä se voi olla yhdistämisen esteenä. Ylimmän oikeusasteen lainkäyttöhenkilöstö kykenee jatkossakin soveltamaan asianmukaisesti erilaisia oikeudenkäyntimenettelyjä ratkaistavina olevien asioiden laadusta riippuen. Korkeimmassa oikeudessa sovelletaan jo nyt rinnakkain kahta erilaista oikeudenkäyntimenettelyä eli riita-asioiden osalta pääosin oikeudenkäymiskaarta ja rikosasioiden osalta sen lisäksi lakia oikeudenkäynnistä rikosasioissa. Eräitä erityisiä menettelysäännöksiä tulee lisäksi sovellettaviksi tai arvioitaviksi niissä muutoksenhakuasioissa, jotka koskevat käräjäoikeuksien maaoikeutena käsittelemiä asioita, vakuutusoikeuden käsittelemiä asioita ja markkinaoikeuden käsittelemiä markkina- ja immateriaalioikeudellisia riita-asioita. Vakuutusoikeus noudattaa omassa menettelyssään hallintolainkäyttölakia, joten myös sen prosessilain mukaisen menettelyn arvioiminen kuuluu muutoksenhakemusten rajaamilta osin Korkeimman oikeuden tehtäviin.

Hallintolainkäyttölain soveltaminen uudessa ylimmässä oikeusasteessa rinnakkain edellä yleisissä tuomioistuimissa sovellettujen prosessisäännöstöjen kanssa olisi omiaan edelleen monipuolistamaan lainkäyttöä kokonaisuudessaan. Voidaan olettaa, että näin monipuolistunut oikeudenkäyntimenettely vaikuttaisi myös aikaa myöten myönteisesti oikeudenmukaisen ja tehokkaan oikeudenkäyntimenettelyn kehittymiseen kaikilla tuomiovallankäytön alueilla.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksista kehittyneet, parhaimmiksi ja tehokkaimmiksi koetut menettelyt yhdellä saralla heijastuisivat myönteisellä tavalla menettelyyn myös muilla saroilla. Eräänä esimerkkinä prosessilajien yhteisistä toiminnoista voidaan mainita todistelu ja sen vastaanottaminen. Yleisillä tuomioistuimilla on pitkät perinteet oikeudenkäymiskaaren 17 luvun periaatteiden soveltamisesta. Näköpiirissä ei ole estettä sille, etteivätkö kauan jatkuneen soveltamisen myötä kehittyneet menettelytavat olisivat mukautettavissa myös hallintolainkäyttölain mukaan käsiteltävissä asioissa järjestettäviin suullisiin käsittelyihin. Tällainen kehitys kohti yhdenmukaista menettelyä, jolle on saatavissa tukea hallintolainkäyttölain 39 §:n 3 momentin säännöksestä, selkeyttäisi oikeustilaa tällä alalla.

2.2.3 Lainkäyttöä tukevat toiminnot

Työryhmä on hahmottanut selvityksessään lyhyesti lainkäyttöä eri tavoin palvelevia tukitoimintoja. Työryhmä on todennut kahden lainkäyttöorganisaation yhdistämisen merkitsevän lainkäyttöön välittömästi liittyvien tietopalveluiden tehostumista ja niiden laadun parantumista sekä muiltakin osin vähintään synergiaetua jollei suoranaista mahdollisuutta säästöihin päällekkäisten toimintojen karsiutuessa. Korkein oikeus yhtyy näkemykseen, että resursseja yhdistelemällä ja päällekkäisyyksiä karsimalla on mahdollista parantaa toimintojen tehokkuutta ja vähentää niistä aiheutuvia menoja. Sitä, missä määrin tämä tapahtuisi, on kuitenkin tarkempien selvitysten puuttuessa tässä vaiheessa vaikeata arvioida.

Korkein oikeus muistuttaa lisäksi selvityksessä huomiotta jääneistä korkeimpien oikeuksien turvallisuuteen liittyvistä kysymyksistä, jotka voivat tulla tulevaisuudessa yhä merkityksellisemmiksi. Asia koskee yhtä lailla henkilöstön ja toimitilojen kuin käsiteltävän tiedon salassapitoon liittyvää turvallisuutta. Yhdellä ylimmällä tuomioistuimella olisi paremmat edellytykset ja resurssit ratkaista myös tähän liittyvät kysymykset kuin kahdella toisistaan erillisellä organisaatiolla.

2.2.4 Vuorovaikutus alempien tuomioistuinten kanssa sekä valvontatehtävät

Kuten työryhmän selvityksessä esitetään, perustuslain 99 § velvoittaa kumpaakin ylintä oikeutta valvomaan lainkäyttöä omalla toimialallaan. Riippumattomien tuomioistuimien lainkäyttöön kohdistuvaa valvontatehtävää voidaan suorittaa lähinnä ylemmän oikeusasteen käytettävissä olevin lainkäytön keinoin. Ohjausta voidaan siten harjoittaa yhtäältä kumoamalla ratkaisuja, jotka eivät lopputulokseltaan, perusteluiltaan tai noudatetun menettelyn suhteen täytä hyvälle lainkäytölle asetettavia vaatimuksia, ja toisaalta antamalla noudatettaviksi tarkoitettuja ennakkoratkaisuja. Se, mitä edellä on lausuttu yhdistetyn ylimmän oikeusasteen mahdollisuuksista yhtenäisten käytäntöjen ja periaatteiden luomiseen ja edistämiseen, vaikuttaa näin myös perustuslain asettaman valvontatehtävän suorittamiseen. Yhdessä tuomioistuinhaarassa ilmenneet, esimerkiksi uuteen lainsäädäntöön liittyvät tulkintaongelmat, kanavoituisivat ylimpään tuomioistuimeen, jonka ratkaisu heijastuisi välittömästi myös toisen tuomioistuinlinjan ratkaisukäytäntöön.

Työryhmän selvityksessä sivutaan myös ylimpien oikeuksien tehtäviä lausunnonantajina ja todetaan, että yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset ottaa lausuntoja antaessaan kokonaisvaltaisemmin huomioon koko tuomioistuinlaitos paranisivat. Korkein oikeus yhtyy tähän näkemykseen. Valtakunnan ylintä tuomiovaltaa käyttävän yhdistetyn tuomioistuimen kannanotot voitaisiin nähdä kokoaviksi ja eri näkemyksiä jo punninneiksi lausunnoiksi ilman, että ulkopuolinen lausunnonpyytäjä joutuisi kannanottoja yhdistelemällä, tulkitsemalla ja vastakkaisia tai ristiriitaisia näkemyksiä itse punnitsemalla muodostamaan kuvan oikeuslaitoksen ylimmän portaan kannasta esillä oleviin kysymyksiin.

Korkeimman oikeuden lausunnoista erityisen ryhmän muodostavat Ahvenanmaan itsehallintolain mukaiset lausunnot tasavallan presidentille siitä, ovatko maakuntapäivät mahdollisesti ylittäneet toimivaltansa säätäessään tietyn maakuntalain. Kuten työryhmä toteaa, on Ahvenanmaan itsehallintolain uudistus vireillä. Asiaa valmistelevan komitean välimietinnössä (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 6/2015) ehdotetaan, että tehtävä jäisi Korkeimmalle oikeudelle. Samalla lausutaan (s. 170), että jos ylimpiä tuomioistuimia ei tulevaisuudessa yhdistetä, voisi mahdollisesti olla perusteltua, että Korkeimmassa oikeudessa olisi Korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvoksella täydennetty kokoonpano. Korkein oikeus voi yhtyä siihen lausuman ilmentämään kannanottoon, että edellytykset tämän Korkeimmalla oikeudella miltei sata vuotta olleen erityistehtävän hoitamiseen parantuisivat nykyisestä laajemman aineellisen asiantuntemuksen ansiosta. Korkeimmalle oikeudelle on itsehallintolain 60 §:ssä myös säädetty toimivalta ratkaista maakunnan ja valtakunnan viranomaisten toimivallasta tiettyyn hallintotoimeen syntyneen erimielisyyden. Selvää on, että myös tällaisten varsin omalaatuisten hallintoriitojen ratkaiseminen sopisi erinomaisesti yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen tehtäväksi.

2.2.5 Tuomioistuinura

Korkein oikeus on jo edellä tuonut esille asiantuntemuksen merkityksen niin ylimpien oikeuksien lainkäyttötyössä ylipäänsä kuin myös Korkeimman oikeuden tuomareiden ja esittelijöiden rekrytoinnissa.

Edellyttäen, että ylimpien oikeuksien yhdistäminen onnistuttaisiin toteuttamaan hyvin ja Suomeen luotaisiin nykyaikainen uusi ylin tuomioistuin, tällaisen tuomioistuimen kiinnostavuus ja houkuttelevuus työnantajana todennäköisesti lisääntyisi nykyisten ylimpien oikeuksien tarjoamaan viranhoitoon verrattuna. Tähän vaikuttaisi, paitsi edellä arvioitu lainkäytön laadun yleinen kohentuminen, myös nykyistä monipuolisemmat mahdollisuudet työskennellä eri oikeudenaloilta olevien kysymysten parissa. Yhdistäminen lisäisi mahdollisuuksia laajentaa lainkäyttöhenkilökunnan osaamisalueita ja siten kohentaa ammattitaitoa.

Ylimpien oikeuksien tuomareiden virat eivät perinteisesti sisälly välivaiheena tuomarinuraan, vaan tehtävän luonteenkin johdosta tuomarin nimityksen saanut useimmiten hoitaa virkaansa, kunnes jää siitä eläkkeelle. Tämä sääntö ei tosin ole poikkeukseton, ja jatkossakin voidaan olettaa ylimmästä oikeusasteesta hakeutuvan jäseniä esimerkiksi hovioikeuden presidenteiksi, ylimpiin lainvalvontatehtäviin ja kansainvälisiin tuomarintehtäviin. Sitä, että jätettävä tehtävä olisi yhteisen ylimmän tuomioistuimen eikä, kuten nykyisin, toisen tuomioistuinlinjan ylimmän oikeuden jäsenen virka, ei voitaisi tulevaisuudessa lukea siirtyvän henkilön kompetenssin kannalta ainakaan kielteiseksi seikaksi.

Muun lainkäyttöhenkilökunnan kuin jäsenten osalta määräaikainen virantoimitus ylimmässä oikeusasteessa nähdään, ainakin Korkeimmassa oikeudessa, vahvasti uusiin tuomarinvirkoihin pätevöittävänä jaksona lainkäytöstä kiinnostuneen lakimiehen tuomarinuralla. Esittelijöille ylimpien oikeuksien yhdistäminen avaisi urasuunnittelussa selvästi nykyistä enemmän mahdollisuuksia. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa siirtyminen nykyisen hallintoprosessin linjalta yleisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluvien asioiden valmistelemiseen tai päinvastoin voitaisiin käytännössä järjestää niin, että siirtyminen kävisi haluttaessa melko vaivattomasti. Esittelijöiden keskinäinen vuorovaikutus olisi uudessa ylimmässä tuomioistuimessa todennäköisesti laaja-alaista, julkaistavia ennakkopäätöksiä seurattaisiin kattavasti prosessilajista riippumatta ja ammatillisen osaamisen kohottamiseen tähtäävää koulutustakin olisi laajemmin tarjolla. Esittelijöillä olisi mainituista syistä todennäköisesti nykyistä monipuolisempia valmiuksia siirtyä uudesta ylimmästä tuomioistuimesta uusiin tehtäviin oikeuslaitoksessa ja oikeushallinnossa. Lainkäyttötoiminnalle olisi hyödyksi, että asiassa, jossa olisi kumpaakin tuomioistuinhaaraa läheisesti koskettavia oikeuskysymyksiä tai jossa vaadittaisiin muutoin erityisosaamista, voitaisiin käyttää useampia eri oikeudenaloihin perehtyneitä esittelijöitä.

2.2.6 Tuomioistuinkulttuuri

Työryhmä on syystäkin tuonut esille huolen siitä, että organisaatiouudistuksen seurauksiksi nähtävissä olevat laadulliset ja muut hyödyt eivät sellaisinaan vielä takaa uuden ylimmän tuomioistuimen menestyksellistä toimintaa, jos vuorovaikutus tuomioistuimen sisällä ei toimisi toivotulla tavalla. Työryhmä on tässä suhteessa viitannut siihen, että rakenneuudistukset koetaan henkilökunnassa usein raskaiksi eikä erilaisten työskentelytapojen ja -kulttuurien yhteensovittaminen ole helppoa.

Suomessa on sekä julkisella että yksityisellä puolella kokemuksia siitä, että erilaisten organisaatiokulttuurien kohtaamisesta voi huonoimmillaan syntyä uuden organisaation sisällä jännitteitä, arvovaltariitoja ja työpahoinvointia sekä innostuneen ja luovan työskentelyn laantumista. Tähän nähden ei ole takeita siitä, että ylimpien oikeuksien yhdistämisellä kyettäisiin muodostamaan työskentelykulttuurin ja -ilmapiirin kannalta ehyt ja yhtenäinen tuomioistuin.

Korkein oikeus kuitenkin katsoo, ettei sen nähtävissä ole ylimpien oikeuksien henkilökunnan nykyisen korkean tason vuoksi sellaista tekijää, joka väistämättä olisi esteenä yhteistyön toteutumiselle tai joka koettaisiin menetykseksi nykyiseen verrattuna jommankumman ylimmän oikeuden kannalta. On syytä tässäkin yhteydessä korostaa, että nyt selvitettävässä uudistuksessa olisi kysymys kokonaan uuden ylimmän tuomioistuimen muodostamisesta. Tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi jo suunnitteluvaiheessa kummankin nykyisen tuomioistuimen osaamisen hyödyntämistä ja hedelmällistä vuorovaikutusta tuomioistuinten johdon ja henkilökuntien välillä.

Yhdistymiseen tähtäävä ja välttämättä vuosia vievä yhteinen, molempien ylimpien oikeuksien tietämystä mahdollisimman paljon hyödyntävä hanke olisi luonteeltaan ainutlaatuinen. Jo yhdistymisprosessin hahmottaminen, saati sen edetessä syntyvien vaikeuksien tai etujen arvioiminen, vaatii huomattavasti syvemmälle menevää selvitystä, kuin mihin nyt selvityksensä antaneen työryhmän toimeksianto edes antoi mahdollisuuden.

2.2.7 Tuomioistuinkuva yhteiskunnassa

Uudella ylimmällä tuomioistuimella olisi korkeimpien valtioelinten joukossa huomattava painoarvo ja merkittävä symboliarvo. Korkein oikeus on samaa mieltä työryhmän kanssa siitä, että ylimpien oikeuksien yhdistäminen olisi omiaan parantamaan ylimmän tuomiovallan käytön uskottavuutta. Tähän vaikuttaisi sekä muutoksenhakujärjestelmän selkiytyminen että varsinkin johdonmukaisuus ylimpien tuomioistuinten ratkaisuissa. Kuten edellä on esitetty, lainkäytön uskottavuus kärsii siitä, että samaan oikeudelliseen ongelmaan on yhden kansallisen oikeusjärjestelmän puitteissa kaksi erilaista ratkaisua.

Varsin usein näkee joukkotiedotusvälineissä, että ylimpiä oikeuksia sekoitetaan keskenään ja että muun muassa tuomioistuinten toimivallasta esitetään virheellisiä tietoja. Tämä ylimmän tuomiovallan kahtiajaosta seuraava sekaannus on huomattava etenkin niiden kansalaisten joukossa, jotka vain satunnaisesti joutuvat tekemisiin oikeuslaitoksen kanssa. Epätietoisuus ylimpien oikeuksien tehtävien erilaisuudesta ei tosin suoranaisesti vaikuta kansalaisten oikeusturvaan, mutta yhteinen ylin tuomioistuin toisi tässäkin suhteessa kansalaisen näkökulmasta selvyyttä järjestelmään.

2.2.8 Taloudelliset vaikutukset henkilöstön ja toimitilojen osalta

Lainkäyttöyksiköiden organisatorisista muutoksista aiheutuu aina ylimääräisiä kustannuksia virkatoiminnan hidastuessa siirtymäkaudella. Näin tapahtuisi myös ylimpiä oikeuksia yhdistettäessä. Kysymys ei olisi vain muutosten toimeenpanemisen vaiheesta, vaan jo suunnitteluvaiheeseen sitoutuisi väistämättä merkittäviä resursseja sekä hallinnon että lainkäyttöhenkilökunnan osalta kummastakin nykyisestä ylimmästä oikeudesta. Tällä olisi ylimpien tuomioistuinten perustehtävän tuloksellisuutta jonkin verran heikentävä vaikutus, joka rajoittuisi kuitenkin ylimenokauteen.

Tilapäisiä kustannuksia merkittävämpää on luonnollisesti kuitenkin se, mitä hyötyjä ja haittoja muutoksesta voidaan arvioida ja ennakoida aiheutuvan pitkän ajan kuluessa. Korkeimman oikeuden näkemys tässä vaiheessa on se, että edellä kuvatut hyödyt melko pian kompensoisivat muutosvaiheen toteutuksesta aiheutuvat lisäkustannukset.

Korkein oikeus toteaa, että ylimpien oikeuksien yhdistämisen taloudelliset vaikutukset ovat paljolti riippuvaisia siitä organisaatiosta, johon yhdistämisessä päädytään. Yhdistämisen taloudellisiin vaikutuksiin vaikuttaa suoraan uuden muodostettavan ylimmän tuomioistuimen jäsenten ja esittelijöiden lukumäärä, koska lainkäyttöhenkilökunnan palkkauskustannukset ovat kaikkein keskeisin menoerä ylimpien oikeuksien toiminnassa.

Suurimmat säästöt saavutettaisiin silloin, kun muodostettava uusi ylin tuomioistuin toimisi puhtaana ennakkopäätöstuomioistuimena (työryhmän selvityksessään esittämä malli 3). Tällöin voitaisiin tuomioistuimen jäsenmäärää selvityksessä kuvatulla tavalla merkittävästikin supistaa. Korkein oikeus toteaa kuitenkin, että arvioitaessa jäsenmäärän supistamisen vaikutuksia on tarpeen kiinnittää huomiota kustannussäästöjen ohella myös siihen, mikä vaikutus lainkäyttöhenkilökunnan vähentämisellä olisi muodostettavan ylimmän tuomioistuimen toiminnan tuloksellisuuteen. Kummassakin nykyisessä ylimmässä oikeudessa keskeisimmät lainkäyttöratkaisut tehdään viiden jäsenen ja esittelijän kokoonpanossa, ja jäsenmäärän merkittävä supistaminen heikentäisi uuden ylimmän tuomioistuimen mahdollisuuksia antaa riittävää määrää ennakkopäätöksiä.

Myös muiden kuin lainkäyttöhenkilökunnan palkkausmenojen osalta uuden ylimmän tuomioistuimen muodostamisessa saavutettava ”käyttömenojen” säästö nykyisten ylimpien oikeuksien menoihin verrattuna riippuu välittömästi ennen muuta uudelle organisaatiolle valittavista toimitilaratkaisuista ja henkilökunnan kokonaismäärästä.

Suoranaista säästöä voidaan tietenkin odottaa päällekkäisten toimintojen supistumisesta. Tällaisia toimintoja tai yksittäisiä virkoja ovat muun muassa nykyisten korkeimpien oikeuksien presidenttien ja kansliapäälliköiden virat, tuomioistuinten muu hallinto, erilaiset lainkäyttöä palvelevat tukitoiminnot kuten virasto- ja turvallisuuspalvelut, viestintä, tietohallinto ja tietotekniikka sekä kehittämishankkeiden koordinointi. Toimitilojen käytössä on epäilemättä paljon järkeistämästä ja tehostamista paitsi työasemien, myös istuntosalien ja neuvottelutilojen käyttöasteen näkökulmasta.

Oikeudenkäyntiaineiston digitalisointihankkeet (AIPA ja HAIPA) ohjaavat asiantuntijoiden työnkuvaa väistämättä joustavampaan joskin myös liikkuvampaan suuntaan, mikä tosin olisi edessä myös toisistaan erillisissä ylimmissä oikeuksissa. Sähköisen oikeudenkäyntimenettelyn jatkokehittämisen kannalta ylimpien oikeuksien yhdistämisellä olisi kuitenkin saavutettavissa merkittäviäkin synergiaetuja.

Korkein oikeus korostaa, että sen näkemyksen mukaan ylimpien oikeuksien yhdistämistä ja sen kannattavuutta ei tule arvioida niinkään taloudellisten tunnuslukujen perusteella vaan ennen muuta lainkäytön laatuun liittyvien vaikutusten perusteella, kuten edellä on jo esitetty. Parhaalla mahdollisella tavalla toteutetusta yhdistämisestä koituisi kuitenkin etuja myös valtiontalouden näkökulmasta. Yksinomaan talouden ehdoilla hanketta ei kuitenkaan ole ajettava.

Taloudellistenkin säästöjen tai etujen kertyminen riippuu loppujen lopuksi olennaisesti siitä, millaiseksi muutoksenhakujärjestelmä kehitetään kokonaisuudessaan. Kattava siirtyminen valituslupajärjestelmään ja uuden ylimmän tuomioistuimen muodostaminen aidoksi ennakkopäätöstuomioistuimeksi toisi suurimman taloudellisen säästön, koska tällöin henkilökuntaa voitaisiin vähentää, mikä heijastuisi myös toimitilojen tarpeeseen.

2.3 Yhdistämisen epävarmuustekijät, riskit ja haitat

Lausunnon aikaisemmissa jaksoissa esitetystä ilmenee, että Korkein oikeus näkee ylimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen vaikutukset ja mahdollisuudet pääosin myönteisinä. Joidenkin vaikutusten kuten tuomioistuinkulttuuriin ja talouteen liittyvien tekijöiden kohdalla on kuitenkin esitetty myös niitä epävarmuustekijöitä ja huolia, joita mahdolliseen yhdistämiseen samanaikaisesti liittyy. Korkein oikeus käsittelee tässä jaksossa tällaisia tekijöitä työryhmän selvityksessään esittämien mallien osalta.

Työryhmän esittämä malli 1 olisi yhdistämisen edellyttämien toimenpiteiden kannalta sinänsä vaivattomin. Nykyisten ylimpien oikeuksien tehtäviä ei yhdistämisen vuoksi muutettaisi eikä tuomioistuinten toimintatapoja juuri harmonisoitaisi. Uuden ylimmän tuomioistuimen osastot muodostettaisiin käytännössä suoraan nykyisten tuomioistuinlinjojen perusteella, joten niillä olisi keskenään erilaiset tehtävät ja toimintatavat. Tällainen yhdistäminen olisi omiaan hidastamaan yhtenäisen toimintakulttuurin muodostumista ellei jopa torjumaan sen. Toteuttamistapa saattaisi johtaa pahimmillaan linjaerimielisyyksiin tuomioistuimen sisällä. Tuomioistuimen ulkopuolella linjaerimielisyydet näyttäisivät nykyistäkin oudommilta. Tyytymättömyyttä tai eripuraa uuden ylimmän tuomioistuimen henkilökunnan keskuudessa voisi mallissa 1 aiheuttaa myös työn laadullinen erilaisuus. Näistä seikoista seuraisi, etteivät yhdistämisen myönteiset vaikutukset ja hyödyt pääsisi riittävästi esille eikä yhdistämisen pääasiallisia tavoitteita välttämättä saavutettaisi.

Työryhmän mallissa 1 olisi joka tapauksessa myös muita epäkohtia. Uuden ylimmän tuomioistuimen jäsenmäärä olisi niin suuri, että ainakin lainkäyttöasioiden ratkaiseminen täysistunnossa olisi erittäin haasteellista. Myös hallinnollisten asioiden täysistuntokäsittely olisi epäilemättä kankeampaa kuin nykyisissä ylimmissä oikeuksissa.

Jäsenten lukumäärä mallissa 1 olisi, paitsi sellaisenaan suuri, myös epätasapainoinen tuomioistuinlinjojen kesken. Vaikka tuomioistuimen sisäisiä arvovaltariitoja ei periaatteessa pitäisi voida syntyä, olisi kuitenkin tietyssä mielessä erikoista, jos toisesta linjasta – nykyisten ylimpien oikeuksien kokoonpanojen perusteella Korkeimmasta hallinto-oikeudesta – tulevien jäsenten lukumäärä merkitsisi tosiasiassa uuden ylimmän tuomioistuimen valtaenemmistöä tuomioistuimen kollegiaalisessa päätöksentekomenettelyssä. Tästä aiheutuvien epävarmuustekijöiden ja riskien vuoksi Korkein oikeus katsoo, että esimerkiksi työryhmän mallien mukaisessa uuden ylimmän tuomioistuimen suuressa jaostossa jäsenpaikkojen tulisi kaikissa vaihtoehdoissa jakautua tasan tuomioistuinlinjojen kesken.

Yhdistämisen toteuttaminen mallin 1 mukaan ei toisi mainittavia taloudellisia säästöjä. Päinvastoin, mallin toteuttaminen merkitsisi saavutettaviin hyötyihin nähden ainakin ylimenokaudella merkittäviä investointeja sekä taloudellisten että henkisten resurssien kannalta.

Mallin 1 osalta edellä esitetyt riskit ja haitat eivät kaikilta osin poistuisi myöskään malleissa 2 ja 3. Voidaan kuitenkin olla perustellusti sitä mieltä, että mainitut kielteiset vaikutukset tai niitä koskevat riskit olisivat näissä malleissa vähäisemmät kuin mallissa 1.

Mallissa 3 uusi ylin tuomioistuin toimisi puhtaana ennakkopäätöstuomioistuimena. Mitä lähemmäs tällaista vaihtoehtoa ylimpien oikeuksien yhdistämisessä päädyttäisiin, sitä yhtenäisempi uusi tuomioistuin olisi niin tehtäviltään ja toimintatavoiltaan kuin todennäköisesti myös muiden tuomioistuinkulttuuriin liittyvien tekijöiden kannalta.

Korkein oikeus toteaa kuitenkin, ettei myöskään mallia 3 voida pitää kaikilta osin ongelmattomana. Työryhmä on lähtenyt selvityksessään siitä, että tällaisen ylimmän tuomioistuimen jäsenmäärä olisi selkeästi pienempi kuin nykyisten ylimpien oikeuksien yhteenlaskettu jäsenmäärä. Tähän johtopäätökseen perustuu vastaavasti ajatus mallin toteuttamisesta aiheutuvista merkittävistä taloudellisista säästöistä. Todennäköisenä seurauksena olisi, ettei ennakkopäätöstuomioistuimena toimivassa ylimmässä tuomioistuimessa tarvittaisi niin paljon jäseniä kuin mitä nykyisin on ylimmissä oikeuksissa. Missä määrin jäsenmäärää kuitenkaan voitaisiin vähentää, edellyttäisi varovaisuutta sekä joka tapauksessa lisäselvityksiä. Mitä pienempi jäsenmäärä on, sitä haavoittuvampi tuomioistuin on suhteessa ennakoimattomiin muutostekijöihin kuten esimerkiksi jäsenten sairastumisiin. Liian pieni jäsenmäärä voi muutoinkin merkitä uhkaa määrällisesti riittävien prejudikaattien julkaisemiselle.

Näin ollen on kyseenalaista, että mallin 3 mukaisesti 24–26 tuomaria olisi riittävä määrä uuden ylimmän tuomioistuimen tehtävien hoitamiseksi. Valmistelussa ei tästäkään syystä voida tyytyä vain organisaatioiden yhdistämiseen, vaan tarkasteltaviksi on otettava laajasti erilaiset lainsäädännöllisetkin keinot, jotta vähenevät resurssit voidaan kohdentaa ennakkopäätösten antamiseen. Jatkovalmistelussa näihin kysymyksiin tulisi kiinnittää huomiota jo varhaisessa vaiheessa.

Korkein oikeus toteaa, että jo jäsenmäärän osalta juuri esitetyt epävarmuustekijät osoittavat, että ylimpien oikeuksien yhdistäminen edellyttää perusteellista valmistelua ja huolellista harkintaa.

3 Korkeimman oikeuden kanta

3.1 Selvitystyön jatkaminen

Korkein oikeus antaa oikeusministeriön pyynnöstä lausuntonsa selvityksestä, jonka kysymyksessä oleva työryhmä on joutunut tekemään verraten suppealla pohjalla ja nopealla aikataululla. Kysymyksessä ei ole vielä varsinaisia ehdotuksia sisältävä mietintö vaan työryhmän omankin käsityksen mukaan vasta alustava selvitys yhdistämisen eduista ja haitoista.

Huolimatta mainitusta lähtökohdasta sekä edellä esitetyistä epävarmuustekijöistä ja suoranaisista riskeistäkin, Korkein oikeus pitää korkeimpien oikeuksien yhdistämistä kokonaisuutena arvioiden perusteltuna ja kannattaa sitä koskevan jatkoselvityksen tai valmistelun aloittamista. Näin on siksi, että varsinkin pitkällä aikavälillä tarkasteltuna Korkein oikeus arvioi yhdistämisestä saatavien hyötyjen olevan merkittäviä.

Korkein oikeus toteaa sanotun kantansa selvennykseksi ja täydennykseksi vielä seuraavan.

Kahden tuomioistuinlinjan yhdistäminen kokonaisuudessaan eli myös käräjäoikeuksien tai hovioikeuksien ja hallinto-oikeuksien osalta olisi tässä vaiheessa liian pitkälle menevä toimenpide, eikä sellainen sinänsä ole ollut työryhmän arvioitavanakaan. Korkein oikeus pitää siksi lausuntonsa lähtökohtana, että tuomioistuinlaitoksen kaksilinjaisuus säilyisi alemmissa oikeusasteissa ja että tässä vaiheessa kysymykseen voisi tulla vain ylimpien oikeuksien yhdistäminen.

Kokonaan eri asia on se, että uuden ylimmän tuomioistuimen perustaminen ja kokemuksen saaminen siitä antaisi nykyistä paremmat edellytykset arvioida ajan myötä uudelleen myös alempien oikeusasteiden tuomioistuinten asemaa ja oikeudenkäyntimenettelyä sekä tuomioistuinlaitoksen kehittämistä kokonaisuutena.

Samanaikaisesti on vireillä tai suunnitteilla monia uudistuksia, kuten AIPA- ja HAIPA-hankkeet sekä tuomioistuinten keskushallinnon uudistaminen, joiden valmistelu ja toimeenpano vievät paljon tuomioistuinten muutoinkin varsin rajallisista henkilöstöresursseista. On tärkeää, että korkeimpien oikeuksien yhdistämisen valmistelu, jossa korkeimpien oikeuksien henkilöstöllä olisi merkittävä tehtävä, resurssoidaan niin, ettei korkeimpien oikeuksien ensisijainen tehtävä lainkäytössä vaarannu.

3.2 Uuden ylimmän tuomioistuimen tehtävät ja toiminta

Työryhmä on hahmotellut selvityksessään kolme erilaista mallia organisatorisen yhdistämisen toteuttamistavaksi. Mallit eroavat toisistaan keskeisesti siinä suhteessa, missä määrin Korkeimman hallinto-oikeuden tehtäviä ja roolia olisi tarkoitus kehittää ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan eli lähentää Korkeimman hallinto-oikeuden roolia kohti Korkeimman oikeuden nykyistä roolia.

Kuten Korkein oikeus on jo edellä esittänyt, ylimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen ei sinänsä edellyttäisi uuden ylimmän tuomioistuimen perustamista puhtaaksi ennakkopäätöstuomioistuimeksi. Yhdistämisellä saavutettavissa olevat hyödyt voisivat toteutua merkittävästi myös toisenlaisissa ratkaisuvaihtoehdoissa. Korkein oikeus pitää kuitenkin selvänä, että esille tuodut hyödyt toteutuisivat kattavimmin uudessa ennakkopäätöstuomioistuimeksi suunnitellussa ylimmässä tuomioistuimessa ja että tässä vaihtoehdossa myös yhdistämiseen liittyvät riskit olisivat maltillisimmat. Lainkäytön laatuun liittyvät hyödyt pääsisivät parhaiten esille, jos myös tehtävät ja toimintatavat olisivat uudessa tuomioistuimessa yhdenmukaiset. Vastaavasti myös taloudelliset säästöt olisivat silloin suurimmat.

On otettava huomioon, että nykyiset ylimmät oikeudet saattavat muotoutua yhdistämistä koskevan valmistelun edetessä tehtäviltään varsin toisenlaisiksi kuin nykyisin ja lähentyä toisiaan. Näin voi käydä, koska valitusluvanvaraisuutta hallintolainkäytön muutoksenhakujärjestelmässä tullaan nähtävästi joka tapauksessa laajentamaan nykyisestä.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on jo lausunnossaan PeVL 32/2012 vp tarkistanut aiempaa kantaansa hallinto-oikeudellisen valituslupajärjestelmän poikkeuksellisuudesta. Muutoksenhakujärjestelmää on lausunnon mukaan syytä katsoa kokonaisuutena, ja Korkeimman hallinto-oikeuden roolin kehittäminen edellyttää osaltaan myös Korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti. Lausunnossa PeVL 54/2014 vp perustuslakivaliokunnan arvioitavana oli hallituksen esitys HE 230/2014 vp eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta. Valiokunta katsoi (s. 5), että valtioneuvoston piirissä on syytä selvittää mahdollisuutta laajentaa valituslupajärjestelmää nyt ehdotettua enemmän. Lausunnon mukaan on tärkeää, että valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Tässä yhteydessä on myös syytä arvioida, onko tulevaisuudessa hallintolainkäyttölakia syytä muuttaa siten, että valituslupasääntely olisi pääsääntö, jolloin poikkeuksista siihen säädettäisiin erikseen.

Korkein oikeus korostaa tässäkin yhteydessä, että organisatorisesta yhdistämisestä saatavissa olevien hyötyjen tavoittaminen edellyttää nimenomaan uuden ylimmän tuomioistuimen perustamista ja nykyisten korkeimpien oikeuksien parhaiden menettelyjen ja toimintojen omaksumista. Edes merkittävimmät edellä kuvatuista hyödyistä eivät toteutuisi uudessa ylimmässä tuomioistuimessa itsestään selvästi eivätkä automaattisesti.

Asiaa selvitettäessä ja valmisteltaessa onkin syytä pohtia muun ohella sitä, voisiko ensimmäinen työryhmän selvityksessä kuvatuista malleista aikaansaada riittävästi hyötyjä. Lähtökohtaisesti perusteltu uudistus saattaisi jäädä puolitiehen ja aiheuttaa vain ylimääräisiä kustannuksia, jos kumpikin nykyisistä ylimmistä oikeuksista jatkaisi yhdistämisestä huolimatta tosiasiassa nykyistä vastaavan toimivaltansa puitteissa ja omilla vakiintuneilla käytännöillään. Toisaalta, jos ylimpien oikeuksien nykyiset tehtävät eivät viimeistään uutta tuomioistuinta perustettaessa lähentyisi toisiaan, uuden ylimmän tuomioistuimen tehtävät ja voimavarat jakautuisivat perusteettoman epäsymmetrisesti kahdesta tuomioistuinlinjasta saapuvien lainkäyttöasioiden kesken.

Pelkästään se, että organisaatiot sijoitetaan samaan toimitilaan tai toisiaan lähemmäksi, ei liioin tosiasiassa takaa uuden yhtenäisen tuomioistuimen toimintaa. Edellä tarkoitettu riski liittyykin osaksi myös lausunnon aikaisemmissa jaksoissa käsiteltyyn tuomioistuinkulttuuriin.

Korkein oikeus arvioikin organisatorisen yhdistämisen merkittävimmäksi uhaksi riskin siitä, että uusi yhtenäiseksi tarkoitettu ylin tuomioistuin ei käytännössä toimisikaan toivotulla ja suunnitellulla tavalla. Sanottu riski voisi realisoitua uuden tuomioistuimen aloittaessa toimintansa käytännön vaikeuksina tai menetyksinä kuten vanhojen perinteiden vastakkainasetteluna ja henkilökunnan kahtiajakautumisena taikka asiantuntemuksen hyödyntämättä jäämisenä.

Asiaa valmisteltaessa pitäisi näin ollen pystyä selvittämään ja torjumaan jo ennakolta kerrotun kaltaisia uuden tuomioistuimen menestyksellistä toimintaa uhkaavia riskejä.

Korkein oikeus katsoo lopuksi, että uuden ylimmän tuomioistuimen perustamiseen liittyy toteuttamistavasta riippumatta eräitä lainkäytön laatua koskevia reunaehtoja.

Kaikissa tapauksissa tulisi kyetä varmistamaan, että monipuolinen asiantuntemus pääsisi uuden ylimmän tuomioistuimen sisällä liikkumaan ratkaistavina olevien asioiden kannalta tarkoituksenmukaisessa ja perusteltavissa olevassa laajuudessa. Tämä päämäärä ei sinänsä estäisi uutta tuomioistuinta toimimaan osastoina tai jaostoina eikä perustamasta osastoja lähtökohtaisesti eri tuomioistuinlinjoista saapuvien jutturyhmien perusteella. Olennaista olisi selvittää ja valmistella riittävän joustava ja toisaalta myös läpinäkyvä malli, jossa jollekin osastolle sijoitettua asiantuntijaa voitaisiin käyttää tarvittaessa myös toisella jaostolla olevan jutun ratkaisemisessa.

Viimeksi sanottuun reunaehtoon liittyy myös kysymys siitä, miten asiantuntemuksen siirtämistä koskevat tilanteet tunnistetaan ja millä menetelmällä toiselle jaostolle siirrettävä tuomari valitaan. Kysymys on osaltaan myös siitä, miltä tuomioistuimen menettely näyttäytyy asianosaisille ja muille ulkopuolisille. Korkeimman oikeuden valituslupajärjestelmässä asiantuntemuksen tarve tunnistetaan luontevasti ja ongelmitta jo valituslupaharkinnassa eli siinä vaiheessa, kun päätetään valitusluvan myöntämisestä ja valituksen ottamisesta ratkaistavaksi. Jutun ratkaisemisen edellyttämä asiantuntemus on turvattavissa rikkomatta periaatteita, joiden mukaan tuomari ei lähtökohtaisesti valitse itse ratkaistavakseen tulevia juttuja eivätkä asianosaiset toisaalta liioin tuomariaan.

Korkein oikeus katsoo vielä, että kaksilinjaisuuden säilyttäminen tuomioistuinlaitoksen kokonaisuudessa ja mahdollisesti myös uuden ylimmän tuomioistuimen sisällä osastojaossa puoltaisi sellaisen suuren jaoston perustamista, jollaista työryhmä on hahmotellut selvityksessään.

Mainituilla reunaehdoilla Korkein oikeus katsoo, ettei käytännön organisoinninkaan osalta nähtävissä ole ylitsepääsemätöntä estettä uuden ylimmän tuomioistuimen perustamiselle menestyksekkäällä tavalla.

4 Yhteenvetona vastaukset lausuntopyynnön erillisiin kysymyksiin

• Työryhmän selvitykseen sisältyvä kansainvälinen vertailu osoittaa lähinnä eri maissa omaksuttujen ratkaisujen erilaisuuden, joka selittyy viime kädessä kunkin maan omilla taustatekijöillä, oikeuskulttuurin perinteillä ja kehitysvaiheilla. Jatkovalmistelussa kansainvälistä tarkastelua olisi syvennettävä.
• Tarve ylimpien oikeuksien tehtävien ja toiminnan uudelleen arvioimiseen seuraa suomalaisen yhteiskunnan ja lainsäädännön kehittymiseen ja eurooppalaistumiseen liittyvistä tekijöitä ja muutoksista.
• Kumpaakin tuomioistuinlinjaa on kehitettävä niin, että lainkäyttötoiminnan painopisteenä olisi riittävän laadukkaiden ratkaisujen antaminen jo ensimmäisessä oikeusasteessa, jolloin muutoksenhaun tarve olisi mahdollisimman vähäistä. Tässä tavoitetilassa ylimmät oikeudet toimisivat pääosin ennakkopäätöstuomioistuimina vailla tarvetta keskittyä nykyisessä määrin alempien asteiden ratkaisujen oikaisemiseen.
• Lainkäytön yhtenäisyyteen ja laatuun liittyvät tekijät ovat tärkein peruste aloittaa ylimpien oikeuksien yhdistämistä koskeva jatkoselvitys tai valmistelu.
• Lainkäytön laatuun liittyvät tavoitteet, samoin kuin muut yhdistämisen hyödyt, toteutuisivat parhaiten, jos yhdistämiseen päädyttäessä myös tehtävät ja toimintatavat olisivat uudessa tuomioistuimessa yhdenmukaiset.
• Tavoitteeksi tulisi Korkeimman oikeuden lausunnossa esitetyistä syistä asettaa ennakkopäätöstuomioistuimena toimivan uuden ylimmän tuomioistuimen perustaminen. Tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi yhdistämisen perusteellista valmistelemista ja voisi tapahtua tarvittaessa myös eri vaiheissa. Suunnitteluvaiheeseen tulisi osallistua edustajia kummastakin nykyisestä korkeimmasta oikeudesta niin lainkäyttö- kuin hallintohenkilökunnankin puolelta.
• Korkeimman oikeuden nähtävissä ei ole, että nykyisten korkeimpien oikeuksien toimivallan, tehtävien ja toimintatapojen tämänhetkiset erot merkitsisivät väistämätöntä tosiasiallista estettä yhdistämisen toteuttamiselle. Sama koskee myös nykyisten korkeimpien oikeuksien johtamista, hallintoa, henkilöstöä ja toimitiloja.